Avustustoimenpiteiden tehokkuus riippui paljon siitä, miten läänit saivat vilja-avun toimitettua perille paikallisesti. Kunnissa viljanjakelu organisoitiin elvyttämällä kotiteollisuutta, järjestämällä hätäaputöitä tai perustamalla työ- ja köyhäinhuoneita. Nopeasti havaittiin, että paikallinen taso ei kyennyt toteuttamaan tehokkaasti Snellmanin suunnitelmia, jolloin keinoja jouduttiin jatkuvasti tarkistamaan senaatin talousosastossa.

Koska kotiteollisuutta ei saatu elvytetyksi riittävän nopeasti, oli väestölle jaettava viljaa yhä useammin hätäaputöiden kautta viljana tai rahana, jolla viljan sai ostettua. Koska oman kunnan alueella hätäaputöitäkään ei riittänyt kaikille, väestö lähti vaeltamaan aina siihen suuntaan, missä huhut kertoivat niitä olevan. Koska huhut osoittautuivat usein liioitelluiksi tai paikkansapitämättömiksi, väestöä oli pakko alkaa huoltaa myös kaukana kotiseudultaan työ- ja köyhäinhuoneissa, jotka muuttuivat pian tungoksen seurauksena sairashuoneiksi. Oli siis syntynyt juuri se ketjureaktio, jonka vaaran Snellman oli etukäteen kyllä nähnyt, mutta johon toimenpiteet eivät ehtineet vaikuttaa paikan päällä kyllin nopeasti. Asetusten mukaan kunnan velvoitteiden olisi pitänyt riittää, mutta valmius kangertelikin muista syistä.

Hätäohjelman toteuttaminen paikallistasolla niveltyi kuntien velvollisuuteen harjoittaa köyhäinhoitoa. Tehtävät perustuivat vuoden 1852 köyhäinhoitoasetukseen ja vuoden 1865 kunnallisasetukseen. Jo vuoden 1817 julistuksessa Kerjäämisen estämisestä painotettiin pitäjän velvollisuutta holhota ja ylläpitää omat vaivaisensa. Vuoden 1852 asetuksessa avunsaannin oikeus ulotettiin myös työkykyisiin, vaikka vain ”Wasten welwollisuutta sen edestä woimainsa jälkeen tehdä soweliasta työtä.” Asetuksen mukaan köyhäinhoitoa johti vaivaishoitohallitus, jonka tehtävät siirtyivät uuden kunnallisasetuksen myötä kuntakokoukselle, jos se ei itse toisin päättänyt.333

Kunnallisasetuksen säätäjät yhtyivät pitkälle Snellmanin käsityksiin siitä, että kunnan tehtävänä oli itse päättää, mitä asioita se otti hoitaakseen. Snellman puhui artikkelissaan Kunnallislaitoksen uudistamisesta keinosta, joka virittäisi kansallishengen. Kunnat tuli saattaa vastuunalaisiksi niistä velvollisuuksista, joita niiden jäsenillä oli valtioon nähden. Snellmanin näkemyksen mukaan kunnat järjestäisivät vaivaishoidon niin, että vapaata muutto-oikeutta laajennettaisiin velvoittamalla kunnat maksamaan siitä korvausta yleiseen vaivaisrahastoon ainakin läänejä varten. Valtio voi myös kadon tai muun yleisen onnettomuuden sattuessa sopia lainasta yleisistä varoista kuntien eikä yksityisten kanssa. Nämä seikat pakottaisivat kuntien jäseniä pitämään huolta itsestään huolehtimalla yleisistä asioista.334

Snellmanin artikkelissaan luettelemat, liberalismia korostavat seikat toteutuivat vuoden 1865 asetuksessa, vaikka kunta hoiti pakollisena köyhäinhoidon, koska se määrättiin jo vuoden 1852 asetuksella eikä kunnallisasetuksen velvoittamana. Kunnallisasetus piti toteuttaa kolmen vuoden kuluessa asetuksen julkaisemispäivästä 6.2.1865. Suuren kadon olosuhteissa uutta kunnallishallitusta ei ollut kuitenkaan vielä ehditty asettaa kaikkiin kuntiin, minkä seurauksena kuntien toiminnassa ilmeni paljon laiminlyöntejä. Nälän ja sairauksien kurimuksessa uudet ja tottumattomat talonpoikaiset henkilöt ottivat monissa kunnissa köyhäinhoidon vastaan juuri silloin, kun niiden hallinto joutui miltei ylivoimaisten rasitusten eteen.

Kuntien toiminnan kangertelu hädän torjunnassa lisäsi valtion rasitusta entisestään. Samalla kun kehittymätön maatalousjärjestelmä oli katojen vaikutuksesta johtanut maan ravintotilanteen kaaokseen, sama maatalousjärjestelmä teki melkein mahdottomaksi tehokkaan avun organisoimisen, koska suurin osa väestöstä oli tilattomia. Koska pysyviä realiteetteja ei voitu muuttaa hetkessä, oli toimittava olosuhteiden sanelemalla tavalla. Ainoa asia, johon senaatti pystyi tehokkaasti puuttumaan, oli taloudellisen tilanteen helpottaminen ulkomaisella lainanotolla. Koska laina oli myös maksettava takaisin, senaatin oli myös huolehdittava erityisesti siitä, että varoja ei enää jaettu almuina kansalle. Sitä varten oli luotava menetelmä, jota kautta varat voitaisiin ohjata hätääkärsiville.

Yksi keino oli kotiteollisuuden elvyttäminen. Senaatissa käytiin tiivis keskustelu aiheesta heti syyskuussa 1867.335 Oulun läänin kuvernöörin G. von Alfthanin sähke 11.9.1867 nosti esiin kysymyksen siitä, annetaanko rahat lainaksi kansalle vai liikemiehille, koska sähkeessä pyydettiin miljoonan markan lainaa kauppiaille, jotka sitoutuisivat tuomaan viljaa maahan. Snellmanin laatimassa valtiovaraintoimituskunnan esityksessä oltiin samaa mieltä ainoastaan rahojen lainaamisesta kauppiaille. Sekään ei sopinut von Bornille, joka olisi myöntänyt lainan nyt kauppiaille, mutta yleensä hän kannatti lainan myöntämistä suoraan kansalle. Snellman vastusti jyrkästi tätä kantaa ja asettui tukemaan oman toimituskuntansa esityksen sisältöä.

Snellman vakuutti lausunnossaan, että ennakkomaksujen myöntäminen kauppiaille viljantuontia varten eikä suinkaan väestölle olisi kaikissa olosuhteissa tarkoituksenmukaista. Näin kansa pakotettaisiin suurempaan työteliäisyyteen ja säästäväisyyteen, kun sen oli ratkaistava viljantarpeensa omilla tuotteillaan ja valmisteillaan. Toisaalta valtio saisi toiveita paremmasta takaisinmaksusta. Koska von Bornin kantaan yhtyivät vain senaattorit S. H. Antell ja S. K. Furuhjelm, Snellman esitteli ainakin tällä kertaa senaatin talousosaston enemmistön kannan ja sen tekemän päätöksen sisällön artikkelissaan Millä viljaa ostetaan. Hän tyrmäsi heti julkisuudessa esitetyn ajatuksen, että rahat olisi lainattava kansalle tuontikauppiaille maksettujen ennakkomaksujen sijaan. 336

Valtion toimiessa viljanhankkijana jakelu oli ehdottomasti toimitettava kauppiaiden kautta, koska lopputulos olisi muuten entinen: ”Kun väestön tarvitsee panna vain puumerkkinä velkakirjaan, varsinkin kruunulle maksettavasta velasta on se siihen hyvin innokas. Kun rahat viedään kauppiaalle, tuo hän maahan mitä hyvänsä tilataan.” Helsingfors Dagbladia se muistutti, että valtion varat eivät olleet tyhjentymätön kultakaivos. Valtion avustustoimintaa oli voitu jatkaa vain, koska osa lainoista oli saatu takaisin. Snellman esitti, että kansa maksaisi viljan sopivilla vientituotteilla, kuten kuusilaudoilla, riu’uilla, airopuilla, potaskalla, nahkoilla, luulla, villoilla ja kankailla. Tämän järjestelyn pohjalta valtio saattoi myöntää ennakkomaksuja tuontikauppiaille. Ainoastaan näin liikemiehet varmistuivat saatavistaan – ja sitä kautta myös valtio. Snellmanin lainausmalli edellytti käsityön ja kotiteollisuuden elvyttämistä, jota hän oli jo aikaisemmin selostanut.337 Tuloksiin piti päästä siis liikemiesten isänmaallisen uutteruuden ja väestön oman ponnistuksen avulla.338

Tarkoitus oli, että väestö ostaisi hankkimillaan raha-ansioilla omat jauhonsa, koska niitä ei annettu ilmaiseksi. Useissa kaupungeissa perustettiin käsityöyhtiöitä, jotka ostivat kansan tuotteita ja myivät ne edelleen. Näitä perustettiin ainakin Helsinkiin, Turkuun, Hämeenlinnaan, Vaasaan, Ouluun ja Viipuriin. Metsästys, kalastus, kehruu ja käsityöt nousivat uuteen arvoon. Niiden tuotteet kilpailivat hetken suurteollisuuden tuotteiden rinnalla. Maanviljelyksen tuotteista lisääntyi kauran, heinien, olkien, nautojen, voin, maidon, juuston, vuotien ja luiden vienti. Metsätuotteiden uutuuksia olivat kalat, linnut, turkikset, parkki, marjat, kuminat ja sienet. Nämä tuotteet menivät vientiin vaihdettavaksi viljaan. 339

Snellman kritisoi edelleen muiden sanomalehtien vaatimusta valtiosta ainoana avunjakajana. Sen sijaan hän vaati, että jokaisen hädän kuvailijan oli tunnustettava olevansa lähin auttaja. Auttaminen oli mahdotonta, jos jokainen ei käsittänyt tällä tavalla omaa asemaansa. Snellman ei halunnut antaa liian aktiivista kuvaa valtion roolista, koska se passivoi kansaa niin ettei se auttanut omin ponnistuksin itseään. Hän halusi pitää mielessä, että valtion holhoava rooli lamauttaisi väestön omatoimisuuden, vaikka tiedosti hätäapulinjansa kuulostavan ankaralta helppojen vuosien jälkeen. Suuren valtionlainan aattona Snellman halusi taktisesti tehdä pelisäännöt julkisesti selväksi ehkäistäkseen passiivisuuden.340

Viljan jakelu organisoitiin läänien kautta kunnille. Tarkemmat ohjeet löytyivät pitäjänkokousten pöytäkirjoista tai vastaavista. Jakelutoiminta tapahtui siis kuvernöörien valvonnassa kuntakokouksien, vaivaishoitohallitusten tai tarkoitusta varten perustettujen hätäapukomiteoiden johdolla.341

Esimerkiksi Ala-Sääksmäen kihlakunnassa väestön piti ostaa leipävilja, mutta siemenviljaa sai myös lainaksi. Siellä yritettiin elvyttää kotiteollisuutta Snellmanin ohjeiden mukaan. Yritys kuitenkin epäonnistui, koska valtio ei voinut tarjota riittävästi varoja töiden suorittamiseksi eikä samalla niille varmaa menekkiä. 342 Sääksmäellä senaatti piti edelleen päämääränä työn hankkimista väestölle viljan sijasta, vaikka viljan hinnat olivat kohonneet huikeasti. Työstä sai niin vähäisen palkan, että sillä ei voinut ansaita elatustaan. Työansioita järjestettiin yleensä kehruun ja kutomisen kautta, jonka tulokset jouduttiin lunastamaan hätäleivällä vilja-avustusten puutteessa.343

Sääksmäelle myönnettiin yleisten töiden järjestämiseen vain 1 200 markkaa. Muidenkin kuntien laina-anomukset joko hylättiin kokonaan tai summaa pienennettiin huomattavasti senaatin käsittelyssä. Mielenkiintoista on havaita, että Snellman ei itse henkilökohtaisesti ollut useassakaan tapauksessa hylkäämässä laina-anomuksia. Niin tapahtui hänestä riippumattakin.344

Snellmanin henkilökohtainen panos näkyy erityisesti kauppaneuvos A.W. Wahrenin laina-anomusten käsittelyssä, jossa anottiin 3 000 markan korotonta lainaa kolmen vuoden maksuajalla. Laina käytettäisiin työtilaisuuksien järjestämiseen työkykyiselle köyhälle väestölle.345 Uudessa valtaluvassa nuorimmaksi määrätty senaattori O. Norrmén esitti, että pyyntöön tulisi suostua täydellisesti, mihin lausuntoon myös von Born yhtyi. Snellman ilmoitti tylysti omassa puheenvuorossaan, että valtion varoista ei lainata anomuksen esittämillä ehdoilla, ja siksi Snellman ei halunnut suostua hakijan pyyntöön.

Lausuntonsa lopuksi Snellman kuitenkin ehdottaa yllättäen, että edistääkseen Tammelan hätäaputoimikunnan yrityksiä ja antaakseen senaatin tunnustuksen Wahrenin ponnisteluille käsityötuotteiden viemiseksi maasta summa oli myönnettävä; 3 000 markan summa asetettaisiin Wahrenin käyttöön ilman takaisinmaksuvelvollisuutta ja nostettavaksi valtiokonttorista. Antell ja R. von Trapp kannattivat von Bornin lausuntoa, mutta von Trapp ei halunnut saattaa anomusta kenraalikuvernöörin käsiteltäväksi. V. Furuhjelm ja M. W. Nordenheim kannattivat Snellmania. Vain K. O. Cronstedt yhtyi von Trappin kantaan. Kun Indrenius ja J. M. Nordenstam vielä tukivat Snellmanin lausuntoa, päätökseksi saatiin Snellmanin puheenvuoron sisältö.

Ratkaisu oli selvä tunnustus Snellmanin linjalle. Snellmanin yllättävän avokätisyyden voi selittää vain sillä, että Wahren oli niitä harvoja, jotka toteuttivat Snellmanin linjaa konkreettisesti hyvänä esimerkkinä muille. Ottihan Wahren toimittaakseen keväällä 1868 kotiteollisuuden myynnin Englantiin eikä laskuttanut valtiota matkastaan. Lisäksi Snellman oli saanut jo Borgströmin kauppahuoneen aikaisesta liiketutustaan uskollisen liittolaisen vuoden 1863 lopulla, kun Snellman oli puoltanut voimakkaasti Armfeltille lainan myöntämistä tukalassa tilanteessa olevalle Wahrenille. Kun myönteinen vastaus helmikuussa 1864 tuli Berginkin suositellessa asiaa keisarille, oli kysymys harvinaisesta poikkeuksesta maan taloushistoriassa. Wahren sai kahdeksi vuodeksi vapauden koronmaksusta, vaikka vakuudetkin olivat riittämättömät. Snellmanin käyttäytymiseen oli syynä hänen tuntemansa Wahrenin ansiot mutta myös Borgströmin toiminta asiassa.346

Snellman piti linjansa mutta halusi antaa tunnustuksen Wahrenille, joka toteutti hätäohjelmaa tarmokkaammin kuin kukaan muu. Ilosanoman ilmoitti Tampereen verkatehtaan johtaja Carl Zuhr, jolle Snellman oli perustellut ratkaisuaan kotonaan. Wahrenin mielikuvitus oli rajaton; hänen mielestään ulkomaille voitiin myydä pihkaa, koreja, lekkereitä, tynnyrinvanteita, laatikkolautoja, koivupuuta, puukenkien pohjia, harjanvarsia, pyöriä, ovia, ikkunakehyksiä, puutuoleja ja tulitikkutarpeita. Snellmanin kanssa hän oli yhtä mieltä siitä, että nälkäisen oli koetettava tehdä kunnalle kotityötä ruokansa maksuksi. Hän joutui kuitenkin pian huomaamaan, että käsityötaito oli huononlaista.347

Viikkoa myöhemmin senaatti palasi normaaliin päiväjärjestykseen avustusten jakamisessa, kun Urjalan kunta anoi K. E. Wetterhofin nimissä senaatilta 3 000 markan lainaa 4–5 vuodeksi tarkemmin määrättävällä korolla väestön työllistämiseksi.348 Hämeen läänin kuvernööri H. Molander suositteli lisäksi lainan myöntämistä köyhäinlaitoksen perusteella. Norrménin ja von Bornin mielestä lainaa oli myönnettävä korkeintaan 2 000 markkaa kahdeksi vuodeksi 6 prosentin korolla. Snellmanin ehdotuksen mukaan oli myönnettävä vain 1 000 markkaa yhdeksi vuodeksi ilman korkoa. Snellmanin mukaan summa oli korkein mahdollinen, joka nykyisistä varoista voitiin myöntää.

Lausunnossa kaikui aivan selvästi valtiovaraintoimituskunnan 1. osaston päällikön ääni. Ainoastaan Cronstedt oli Snellmanin kannalla kuten K. Furuhjelm, mutta hän halusi lainasumman nostettavaksi 2 000 markkaan. Muut senaattorit puolsivat Norrménin kantaa, mikä tuli ratkaisun pohjaksi. Muille kunnille myönnettiin lainoja seuraavasti: Tammelaan ja Somerolle 1 000 markkaa, Humppilaan, Sääksmäkeen ja Ypäjälle 1 200 markkaa, Urjalaan 2 000 markkaa ja Kalvolaan 400 markkaa. Tällä tavalla Ala-Sääksmäen kihlakunnassa valtion rahallisen avun pienuus oli osaltaan vaikuttamassa kuntien järjestämien töiden epäonnistumiseen.349

Toisenlaisia kokemuksia saatiin Oulun läänistä, jossa kotiteollisuuden heikko menestys ei johtunut varojen niukkuudesta vaan ammattitaidon puutteesta. Ainoastaan Oulun läänin kuvernööri von Alfthan kutsui koolle lääninkokouksen tilanteen saamiseksi hallintaan. Muualla kuvernöörit tyytyivät vain pyytämään lausuntoja kunnilta.350

Oulun lääninkokouksessa valistettiin, mitä jokaisessa kunnassa voitaisiin valmistaa. Kainuussa esimerkiksi todettiin mahdolliseksi ilman opetusta tuottaa villakangasta, kaisla-, olki- ja niinimattoja, olkihattuja ja vuolukivitöitä. Kuntien köyhäinhoitolautakunnat hankkivat varojensa mukaan raaka-aineita käsitöihin, ottivat vastaan valmiita töitä ja myivät niitä edelleen. Päinvastoin kuin Ala-Sääksmäen kihlakunnassa Kainuussa syynä kotiteollisuuden heikkoon menestykseen ei ollut varojen niukkuus vaan taidon puute. Kainuussa käsiteollisuus oli alkuunsa tuomittu epäonnistumaan, koska tervatalonpoikia ei voitu kädenkäänteessä totuttaa kätevyyteen ja kaikenlaisiin suurta taitoa vaativiin töihin. Ongelmia oli myös raaka-aineiden saannissa ja valmiiden tuotteiden menekissä. Tilanne oli samanlainen koko maassa.351

Valaiseva esimerkki kotiteollisuuden elvyttämisen vaikeudesta on senaatin kajaanilaiselle kauppias P. L. Hedmanille myöntämän lainan kohtalo. Alfthan puolsi lainaa Snellmanille lähettämässään kirjeessä. Snellmanin ilmoituksen perusteella laina myönnettiin Hedmanille yhdeksi vuodeksi 6 prosentin korolla ja 500 markan suuruisena kotiteollisuustuotteiden ostoa varten. Hedman osti köyhäinhoitohallituksen laskuun hamppua, pellavia ja hiuksia 484,55 markalla, mutta tavaroista oli maksettu työpalkkoina 456,85 markkaa. Kun tavarat myytiin eteenpäin, niistä saatiin vain 635,39 markkaa ja tappioksi jäi silloin 306,01 markkaa.352

333                        Hannu Soikkanen, Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehallinnon historia. Helsinki 1966, 95, 293 ja 307.

334                        K. V. Kaukovalta, Suomen maalaiskuntien itsehallinnon historia. Maalaiskuntien liiton julkaisuja I. Helsinki 1940, 106.

335                        Senaatin talousosaston pöytäkirja 12.9.1867: § 4.

336                        Finlands Allmänna Tidning 23.9. 1867:221, Millä viljaa ostetaan. KT 22, 186–189.

337                        Finlands Allmänna Tidning 1867: 28.8.199, Kotiteollisuudesta. KT 22, 162–165.

338                        Ks. Raimo Savolaisen kommentaari, SA XI:86.

339                        J. V. Tallqvist, Om missväxternas på 1860:talets inverkan på den ekonomiska företagsamheten i landet. Taloudellisen yhdistyksen toimiutuksia 1898, 3

340                        Turpeinen 1986, 161.

341                        Paikallishistoriat sisältävät näistä paljon kuvauksia.

342                        Hannu Voipaala, Nälkävuodet 1866–1868 Ala-Sääksmäen kihlakunnassa. Historiallinen arkisto. XLVIIII. Helsinki 1941, 113–246.

343                        Eino Jutikkala, Sääksmäen historia. Jyväskylä 1934, 195.

344                        Ks. Raimo Savolaisen yleiskommentaari SA XI:781; Snellmanin lausunnot hätäaputöistä senaatissa: I kausi vuosi 1864:6.2., 23.4., 28.5., vuosi 1865:11.1., 1.2., 22.2., 23.3., 31.7. II kausi vuosi 1866:3.4., 25.4., 10.9., 26.9.,1 6. 10 vuosi 1867: 21.2., 22.5., 27.5., 12.6., 21.6., 28.6., 3.7., 5.7., 17.7.,  31.7., 14.8., 21.8., 5.9., 12.9., 18.9. III kausi, vuosi 1867:16.10., 18.10.,1 4.11., 20.11., 28.11., 30.11., 4.12., 6.12., 30.12. vuosi 1868: 23.1., 29.1., 5.2., 12.2., 19.2., 26.2., 6.3., 13.3., 17.3., 27.3., 1.4.-, 15.4.

345                        Senaatin talousosaston pöytäkirja 20.11.1867: § 4. Voipaalan mukaan tammelalaisille ei myönnetty edellä mainittua summaa, mutta Wahrenille myönnettiin 1 000 markan laina vuoden maksuajalla. Ks. s. 180. Pöytäkirjan valossa tilanne näyttää toiselta.

346                        Kaukovalta 273–276. Ks. Snellmanin kirje A. Armfeltille 31.12.1863. KT 20, 192.

347                        Kaukovalta 284–286.

348                        Senaatin talousosaston pöytäkirja 28.11.1867: § 2.

349                        Voipaala 1941, 181.

350                        Kaukovalta 1940, 124.

351                        Kaarlo Huotari, Kainuun nälkävuodet 1867–1868. Pro gradu. Helsingin yliopisto 1951, 62–65.

352                        Senaatin talousosaston pöytäkirja 12.2.1868: § 12. Huotari 1951, 65.