Senaattorinimityksestään ministerivaltiosihteeri Armfeltille lähettämässään kiitoskirjeessä Snellman totesi olevansa yllättyneen huolestunut joutuessaan johtamaan finanssitoimituskuntaa.90 Tarkemmin ottaen hänellä ei kuitenkaan voinut olla suurtakaan hätää tehtävien hallinnassa. Hänen isänsä oli Kokkolan laivanvarustajien luottokapteeni; hänellä oli sukulaisia ja perhetuttavia Suomen suurimpiin kuuluvan kauppakaupungin liike-elämän johdossa. Snellman oli hankkinut tekniset kannuksensa Borgströmin kauppahuoneessa. Sanomalehtiä julkaisemalla hän oli vuosikaudet harjoittanut yksityistä liiketoimintaa ja osallistunut kymmeniä vuosia kansantaloudelliseen keskusteluun lehtiensä palstoilla.
Snellmanilla oli sekä liiketaloudellista asian-tuntemusta että taloudellista näkemystä hoitaa tehtävä tehokkaasti. Snellmanin taloudellinen ajattelu, josta nyt myös uusi hallitsija oli kiinnostunut, perustui nimenomaan hänen lehtikirjoituksiinsa, joissa hän palasi tiettyihin teemoihin yhä uudelleen. Hän toistaa tiettyjä asioita ajankohdasta ja lehdestä riippumatta, koska muuttumattomat olosuhteet pakottivat Snellmanin jatkuvasti tarttumaan samoihin korjaamattomiin epäkohtiin kirjoituksissaan. Ajatukset maan talouden hoidosta tai sosiaalisista parannuksista olivat vielä Nikolai I:n ajalle liian rohkeita, mutta Aleksanteri II:n myötä oli astuttu uuteen aikaan.
Snellmanin taloudellisessa ajattelussa on nähty vastakkain hänen yksilöllisyyttä vastustava ja yhteenkuuluvuutta korostava kansallisuusoppinsa ja toisaalta taloudellinen oppi, joka häikäilemättömästi puolusti yksilön oikeuksia äärimmäisen liberaalisen opin mukaan. Snellmanin ajattelua on pidetty sekoituksena saksalaista Friedrich Listia ja englantilaista Adam Smithiä pragmaattisesti Suomen oloihin sovellettuna. Listiläisyys viittaisi Snellmanin sosiaalireformistiseen ajattelutapaan ja smithiläisyys yksilöllisyyden luovan voiman korostamiseen.91
Taloudellisessa ajattelussaan Snellman on taitavasti sovittanut tulen ja veden toisiinsa. Ratkaisuna oli kansallisuuden ihmeitä tekevä voima, jonka rinnalla taloudellinen toiminta oli toisarvoista. Yksilötaloudella oli merkitystä vain siksi, että se edisti korkeampia henkisiä tarkoituksia.92 Aineellisilla voimilla oli olemuksensa henkisessä kehityksessä, sivistyksen leviämisessä. Eettisenä tekijänä sivistys vei Snellmanin taloudellisen ajattelun inhimillisempään suuntaan saksalaisesta ”teknokraattisesta ylhäältäpäin hallitsemisesta” tai anglosaksisen kapitalismin tylystä välinpitämättömyydestä sosiaalisten epäkohtien suhteen.93
Sivistys onkin nostettu avainkäsitteeksi Snellmanin taloudellisessa ajattelussa nimittämällä sitä kansantalouden liikuttajaksi.94 Snellmanin taloudellinen ajattelu perustuu siihen, että sivistys ei voi menestyä alkeellisissa oloissa. Hänen keskeinen lähtökohtansa oli rakentaa perusta sivistykselle aineellisia oloja korjaamalla.
Viimeistään leipätyö Borgströmin kauppahuoneessa ja voimakas oma harrastuneisuus johtivat hänet käytännössä talouskysymysten ääreen. Näitä hän pohti päivittäin esimiehensä, ystävänsä ja tukijansa, kauppaneuvos Borgströmin kanssa. Suora yhteys näistä kokemuksista on Snellmanin aktiivinen osallistuminen yksityispankkien perustamiseen syyskuussa 1855. Alusta asti hän käsitteli ongelmia, joihin hän palasi yhä uudelleen: setelinantoa, talletusliikettä, osakkeiden omistamisen laajentamista ja vastuuta, pankkien elvyttävää vaikutusta Englannissa, Skotlannissa ja Ruotsissa.95
Vuoteen 1861 Suomen ainoana rahalaitoksena oli toiminut vuonna 1811 perustettu Suomen Pankki. Yksityishenkilöt ja kauppahuoneet toimivat luotonantajina 1830-luvulle. Sen jälkeen alettiin laatia suunnitelmia pankkien perustamiseksi. Pitkässä ja perusteellisessa kirjoituksessaan Snellman osoitti hallitsevansa asiansa perinpohjaisesti. Hän käytti tukenaan C. Cocquelin käsikirjaa mutta analysoi kriittisesti sen periaatteita paikallisista olosuhteista käsin. Snellman teki selvän eron ulkomaisten yhteyksien varaan rakennettujen pankkiliikkeiden ja paikallisesti toimivien yksityispankkien välille.96
Hän tähdensi Suomen talousseuralle antamassaan lausunnossa luottolaitosten perustamista ja niiden välttämättömyyttä. Pankkisuunnitelmat saivat lisätukea syksyllä 1857 komitealta, jossa liikemiehet laativat johtosäännön yksityisille pankkiliikkeille. Snellman jatkoi vuosina 1858–1862 pankkipoliittisia kannanottojaan. Toisaalta ne koskivat yksityis- ja kiinnityspankkien perustamista ja toisaalta ajankohtaista tai valuuttapoliittista tilannetta. Kysymys on samasta asiasta, koska rahamarkkinoiden toimivuutta voitiin parantaa rahalaitoksia perustamalla ja valuuttaoloja järjestelemällä.97
Artikkeleillaan Suomen rahakriisistä Snellman antoi Suomen ensimmäisen suhdanne- tai rahapoliittisen katsauksen. Rahakriisi alkoi ilmetä vuoden 1858 jälkipuoliskolla yleisen rahan puutteen muodossa. Sotavuosien aikana kaikki vienti maan eteläosista oli lamaantunut, kun taas tuonti jatkui. Vuoden 1856 kadon seurauksena pääomia virtasi ulkomaille. Kriisi alkoi 1858, kun Suomen valuuttakaupalle tärkeät Hampurin rahamarkkinat romahtivat 28.11.1857. Suomen Pankki käytti kriisin yhteydessä ensimmäisen kerran korkoasetta vakavassa mielessä. Snellman sivuutti artikkelissaan vähällä nämä toimenpiteet ja katsoi, että vain yksi toimenpide – diskonttokoron korotus – oli riittävä. Etenkin liikatuonti Venäjältä normaalin 40 prosentin sijaan olisi vaatinut korkeampia korkoja. Venäjän-kaupan tase oli huomattavan alijäämäistä, mikä korjaantui hitaasti. Vuonna 1856 vienti Venäjälle oli 1,80 ja tuonti 4,52 kun neljä vuotta myöhemmin luvut olivat 3,3 ja 3,4. Hintojen nousu oli näen-näistä seteliruplien kansainvälisen arvon alenemisen takia. Rahapula johti vuonna 1858 hintojen kääntymiseen laskuun ja 1859 myös palkkojen. Snellman uskoi, että ylituonti olisi voitu estää, jos maassa olisi ollut luottolaitoksia, jotka olisivat johtaneet ylimääräisen pääoman tuottaviin hankkeisiin. Silloin niin pitkäaikaista liikatuontia ei olisi voinut tapahtua. 98
Snellmanin saadessa johtoonsa finanssitoimituskunnan hänen maineensa talousmiehenä oli laajalti tunnettu ja asiantuntemuksensa tunnustettu. Hänen vastuulleen kuuluivat myös toimituskunnan alaisen hallinnonalan kaikki keskusvirastot, joista vanhimmat olivat 1812 perustettu Päätullijohtokunta ja vuodesta 1810 toiminut luotsilaitos, jota johtamaan perustettiin 1850 Luotsi- ja majakkalaitoksen ylihallitus. Nämä tehtäväalueet myös kasvoivat nopeimmin. Vuosina 1811–1855 tullilaitoksen menot kolminkertaistuivat, mutta vauhti hidastui hieman 1860- ja 1870-luvulla. Seitsemässä vuosikymmenessä luotsilaitoksen menot seitsenkertaistuivat. Maanviljelystoimituskunnan perustamisen jälkeen 1860 sen alaisuuteen siirrettiin finanssitoimituskunnan alaisuudesta maanmittausasiat ja metsänhoito kahdelle uudelle keskusvirastolle, Maanmittauksen ylihallitukselle ja Metsänhoitohallitukselle.
Finanssitoimituskunnan alaisuuteen jäivät Luotsi- ja majakkalaitoksen ylihallitus, Päätullijohtokunta, vuonna 1858 perustettu Vuorihallitus (aik. Vuori-intendentinkonttori), vuonna 1811 perustettu Suomen leimakonttori, vuonna 1859 perustettu Senaatin kirjapaino, vuonna 1812 perustettu Suomen Pankki ja vuonna 1870 perustettu Valtiokonttori. Snellmanin tehtävät finanssipäällikkönä olivat laajat, koska toimituskunta hoiti keskusvirastoille kuuluvien asioiden lisäksi tulo- ja menoarvion laatimisen valtio-, vaivais- ja työhuone- sekä sotilasrahastolle, rahamääräykset hätäaputoimiin, isojakokustannusten etumaksut, pankki-, myntti- ja tullihuoneiden, majakoiden ja meriviittojen rakentamisen ja kunnossapidon sekä senaatin kirjapainon.99
Käytännössä Snellmanin oli helppo ottaa toimituskunnan johto käsiinsä, koska hänellä oli apunaan päteviä virkamiehiä. Esittelijäsihteeri Gustafsson ja protokollasihteeri Calamnius olivat työntekijöinä taitavia ja tottuneita. Snellmanin mukaan kamreeri Thilén hoiti vaikka silmät sidottuina raha-asiain konttorin asiat. Saumatonta yhteistyötä tarvittiin, koska edessä oli iso haaste: valtion menot olivat lisääntyneet vuosien varrella hallitsemattomasti, kun senaatti oli anonut lisättyjä ja uusia määrärahoja vuotuisen tulo- ja menoarvion päälle. Snellman yritti päästä irti tästä huonosta tavasta. Onnistuttuaan hän vuosia myöhemmin katseli tyydytyksellä rahan jakamista senaatissa. Tästä oli nautittu etukäteen Thilénin kanssa, kun vuosirahasääntöehdotusta oli laadittu. Monta kertaa Snellman tunsi myös pistoksen siitä, että moni hyvä asia jäi kärsimään. Jokainen päällikkö pyysi kuitenkin rahaa niihin tarkoituksiin, jotka katsoi oman toimituskuntansa kannalta hyödyllisiksi.
Budjetin laatiminen oli Snellmanille ennen kaikkea kirjanpidollinen haaste, koska se ei vielä toiminut modernissa mielessä valtion ohjausvälineenä; julkinen talous ei rasittanut elinkeinoelämää ja talouselämän tasapainohäiriöiden katsottiin korjautuvan itsestään ilman valtion puuttumista asioiden kulkuun. Ensimmäisinä vuosikymmeninä budjetin rakenne ei paljon eronnut ensimmäisestä vuoden 1810 budjetista; se ei ollut ”suuren suuri, eikä pienen pieni – – onpahan paperiarkki tavallista kokoa, jonka molemmilla sisäsivuilla on, varsin tiheällä käsialalla tosin, lueteltu, vasemmalla, debet-puolella kruununtulot, vanhassa totutussa, järjestelemättömässä järjestyksessään, ja oikealla, creditin alla menot, siinäkin säilyttämällä mikäli mahdollista Ruotsin aikaisen seuraannon.”100 Ruotsin ajalla valtion tehtävät olivat olleet perinteisesti vähäiset ja rajoittuneet lähinnä ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden ylläpitoon. Vaikka budjetin rakenne ei muuttunut, sen koko alkoi nopeasti kasvaa tehtävien lisääntyessä.
Snellmanin tiukkuutta kuvaa hyvin hänen vastauksensa senaattoreiden läksiäislahjaksi myönnetyistä lahjapalkkioista. Hänen mielipiteensä tiedusteleminen ei ollut hänen mielestään sopivaa, koska hänen velvollisuutensa vaati nimittäin vastustamaan asiaa. Lahjapalkkiot eivät yleensä olleet toivottavia – ne aiheuttivat aina moitteita. Hän halusi epävirallisesti kuitenkin puoltaa puolen vuoden palkkaa, koska luottamustehtävien hoitajien palkan ja eläkkeen välinen suuri ero oli poliittinen virhe ja koska asia oli joka tapauksessa jo päätetty. Hän halusi af Brunérin pitävän kuitenkin hänen ilmoituksensa salassa. Oli hyvin tärkeää, että vain kolme henkeä sai tietää kirjeen olemassaolosta. Hän ei halunnut tehdä selkoa asiasta julkisesti.101
Snellmanin haasteena oli, että valtion huonoa taloudellista tilaa ei voinut korjata menoja pienentämällä. Yksityinen voi näin toimia, mutta valtiomenot oli suoritettava. Suomen piti itse kustantaa itsenäisen hallinnon etuisuudet, koska se tarvitsi kaikki laitokset, jotka suurissakin maissa olivat tarpeellisia. Menopuoli oli pääasia, mutta sitä ei voinut määrätä tulojen mukaan vaan maan todellisen tarpeen mukaan. Säästäväisyys oli aina hyve, mutta niin oli myös uhrauksien tekeminen maan aineelliseksi ja henkiseksi edistymiseksi. Tämän mukaisesti hän uhrasi kaksi miljoonaa rahauudistukseen, vaikka huomispäivän leivästä ei ollut tietoa.102
Snellmanin asenne piti paikkansa, koska aina Aleksanteri II:n hallintokauden lopulle vuoteen 1881 valtion menokehityksen ohjauksesta huolehti lähinnä kulloinenkin finanssitoimituskunnan päällikkö henkilökohtaisesti. Tulo- ja menoarviot olivat pääasiassa yleiskatsaus, jolla tulot ja menot tasapainotettiin. Toisaalta ne toimivat muodollisen tilinpäätöksen perustana. Finanssihallinnossa oli 1600-luvun alkuvuosikymmeninä otettu käyttöön kollegisuuden periaate, jonka avulla virkamiehet kykenivät valvomaan finanssihallintoa koko laajuudeltaan.103
Uudistuksen seurauksena käyttöön oli otettu kaksinkertainen kirjanpito. Kuningas saattoi siten jatkuvasti verrata ja tasapainottaa valtion menoja ja tuloja. Näin valtion menojen ja tulojen ennakointi tehostui ja teki mahdolliseksi talouden suunnittelun tulevaa vuotta varten. Samalla eri hallintoalojen vertailu ja tulojen siirrot tulivat mahdolliseksi. Muutos entiseen oli valtava, koska ennen menot suunniteltiin vasta sitten, kun ne tulivat ajankohtaisiksi.104
Snellman jatkoi finanssipäällikkönä siitä, mihin edeltäjät jäivät. Snellman antoi tunnustusta von Haartmanille, joka ”oli mahtava mies. Hän kirjoitti oman tullitaksansa virallisen taksan selän takana. – – Tämän väärennöksen mukaan maata verotettiin miljoonia.” Hän hoiti lisäksi viisaasti rikkauksiaan. Von Haartmanin aikana suuriruhtinaskunnan ylemmästä keskushallinnosta kehittyi merkittävä talouspoliittinen vaikuttaja. Tällä on perusteltu valtiorakentumisen painopisteen siirtämistä 1840-luvulle 1860-luvun sijasta, jota yleensä on korostettu enemmän. Suomessa liberaalien uudistusten läpiajamisessa ei tarvittu ”nousevien keskiluokkien” radikalismia. Porvarillinen vallankumous tehtiin preussilaiseen tyyliin, virkatyönä. Liberalismi oli byrokraattista, ylhäältä annettua.105
Von Haartmanin valtiontalouden hoitoa tukivat hyvät vuodentulot 1830-luvun lopusta aina 1850-luvun puoliväliin saakka.106 Von Haartmanin toimenpiteet loivat Suomen valtiolle edellytykset toimia itsenäisenä ja suomalaisten päätöksentekijöiden asemaa turvaavana ja edistävänä koneistona. Jos tilannetta mitataan monetarisoidulla bruttokansantuotteella, markkinoita varten tapahtuneella tuotannolla, valtiollisen toiminnan laajuus 1850-luvulla oli hyvin karkeasti arvioiden 25 prosenttia bruttokansantuotteesta.107
Enemmän kuin von Haartmania Snellman arvosteli Langenskiöldiä, joka ei ollut tarpeeksi ankara vakinaisiin menoihin nähden, jotka nopeasti lisääntyivät. Vuonna 1863 menoarvion lisäys oli 600 000 markkaa eli 5 prosenttia budjetin 12 miljoonan loppusummasta. Snellmanin mielestä valtion menojen kaksinkertaistuminen 20 vuoden aikana ei voinut käydä päinsä. Snellmanin mielestä uudistukset tässä suhteessa vaativat pitkän ajan ja vastukset olivat moninaiset. Talouden kehitystä 1860-luvulla häiritsivät kadot, uuden rahan, Suomen hopeamarkan, käyttöönottoon liittynyt de facto -devalvaatio ruplaan nähden, Yhdysvaltain sisällissota ja vuoden 1866 kansainvälinen laskusuhdanne.108
Valtiontalouden itsenäisenä ohjaajana Snellmania ei finanssipäällikkönä auttanut muodollinen asema senaatin kollegion jäsenenä Helsingissä vaan omat suhteet muihin keisarin suosikkeihin ja luottomiehiin Pietarissa. Von Haartman kohosi ensimmäisenä riittävän vahvaan asemaan toteuttaakseen itsenäistä finanssipolitiikkaa. Hän siirsi suhteillaan ja ennakkoluulottomalla toiminnallaan finanssipolitiikan painopisteen merkantilismista liberalismiin. Senaattikeskeistä valtarakennetta on pidetty syynä siihen, että liberalistiset uudistukset Suomessa toteutettiin oikeudellisesti noin 20 vuotta myöhemmin kuin muissa Pohjoismaissa. Käytännössä läpimurto oli tapahtunut von Haartmanin toiminnan ansiosta jo aikaisemminkin, jos tarkastelun lähtökohdaksi otetaan todellinen, käytännössä harjoitettu politiikka. Pääpaino on silloin henkilösuhteissa eikä toteutuneissa säädöksissä.109 Tätä perinnettä Snellman asettui nyt jatkamaan omien suhteidensa, rohkeutensa ja tietämyksensä mukaisesti.
91 Erkki Pihkala, J.V. Snellmanin taloudellisesta ajattelusta. J.V. Snellman ja nykyaika. Suomalaisuuden liitto. Helsinki 1981, 43.
92 Väinö Voionmaa, Snellman ja köyhälistö. Sosialidemokraattinen puolue Suomessa. Puoluehallinnon lentokirjasia no 5. Helsinki 1906, 9.
93 Pihkala 1981, 43.
94 Ilkka Patoluoto, Sivistys kansantalouden liikuttajana. Sivistys, hyöty ja kansakunta. Toim. J. Manninen ja I. Patoluoto. Pohjoinen 1986. Promet-heus, 271.
95 Pipping 1962, 20.
96 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VII:27.
97 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VIII:40. Ks. artikkelit Litteraturblad 1858:3, Suunnitelluista luottolaitoksista. KT 15, 150–162; Litteraturblad 1859:4, Alla esitetystä hypoteekkipankkeja koskevasta ehdotuksesta. KT 15, 375–377; Litteraturblad 1859:12, Ehdotetuista luottolaitoksista. KT 16, 178–206 ; Litteraturblad 1860:11, Hypoteekkiyhdistys ja maanviljelyspankki KT 17, 147–165.
98 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VIII:56. Helsingfors 1996. Ks. artikkelit Litteraturblad 1858:12, Suomen rahakriisi. KT 15, 289–299; Litteraturblad 1859:1.Vielä rahakriisistä. KT 15, 326–330; Litteraturblad 1859:6, . Muutamia sanoja kalliista vaihtokurssista. KT 15, 427–432; Litteraturblad 1859:10, Maamme rahatilanteesta. KT 16, 118–132; Litteraturblad 1859:12, Ehdotetuista luottolaitoksista. KT 16, 178–206, Litteraturblad 1860:1, Muuttunut viennin ja tuonnin suhde vai parempi vaihtokurssi– kumpi palauttaa Suomeen täältä poistuneet rahat? 240–248. Helsingfors Tidningar n:o 19, 14.II 1860:47, Helsingfors Tidningar -lehden toimitukselle. KT 16, 379–382.; Litteraturblad 1860:2, Myös sananen rahakysymyksestä. KT 16, 395–397.
99 Asetus 10.5.1969/15: 9 §.
100 Neovius 1899, 159.
101 af Brunérille 13.5.1867. KT 22, 87–88.
102 KT 23, 477.
103 Nils Edén, Den svenska centralregeringens utvecklingen till kollegial organisation i början av sjuttonde århundradet (1602–1634). Uppsala 1902, 232.
104 Seppo Tiihonen & Paula Tiihonen, Suomen hallintohistoria. Helsinki 1984, 65.
105 Matti Peltonen, Valtiollinen yö? Ajatuksia autonomian ajan alun valtionrakentu-misesta. Teoksessa Nälkä, talous, kontrolli. Helsinki 1989, 121–122.
106 Oiva Turpeinen, Näläntorjunta ja hyvinvointivaltion perusteet. Hallinto ja kansalainen Suomessa 1808–1905. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 4. Helsinki 1991, 45.
107 Peltonen 1989, 118.
108 Hjerppe 1988, 44–45.
109 Raimo Savolainen, Keskusvirastolinnakkeista virastoarmeijaksi. Senaatin ja valtioneuvoston alainen keskushallinto Suomessa 1809–1995. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 22. Helsinki 1996, 87.
Suomen oma markka. Valok. Jouko Keski-Säntti. Suomen hypoteekkiyhdistys
