Snellmanin vaikutusvalta ei perustunut hänen toimintaansa senaatin muodollisissa istunnoissa. Snellmanin kokemukset yliopiston konsistorista kalpenivat nopeasti senaatin työskentelytapojen äärellä. Alusta asti hän sai käytännössä huomata, että senaatin tehtävät pelkkien juoksevien asioiden hoidossa olivat paljon runsaammat ja veivät enemmän aikaa kuin yhdessä hallitsijan kanssa ratkaistavien ja hänelle kuuluneiden isompien asioiden ratkaisu ja valmistelu.46

Asetelma ei ollut kuitenkaan ristiriidassa alkuperäisen ohjesäännön hengen kanssa. Senaattorin roolin kehittymistä ”ministeriksi” estivät kaikki ne juoksevat asiat, joita hallitsija delegoi senaatin kollegiselle istunnolle, ja entiset asiat, joita ei delegoitu senaatin kollegiselta istunnolta eteenpäin alemmille portaille. Ei riittänyt pelkästään, että rutiiniasiat käsiteltiin kollegiossa, vaan aluksi esimerkiksi sotilastoimituskunnan päällikkö joutui istumaan huutokauppatilaisuuksissa vuokratessaan sotilaspuustelleja tai finanssitoimituskunnan päällikkö kirjoitustarpeita hankkiessaan.47

Alun perin kaikki oikeuden ja yleisen talouden piiriin kuuluvat asiat jätettiin vuoden 1809 asetuksessa konseljille, paitsi ne, jotka kuuluivat keisarin ratkaistaviksi. Varsin pian alettiin kuitenkin laatia muutoksia asiankäsittelyyn senaatissa. Yleensä Venäjän keisari halusi päästä eroon hänelle esitellyistä Suomen suuriruhtinaskunnan rutiiniasioista, vaikka hän piti tiukasti kiinni Venäjän valtakunnallisten rutiiniasioiden ratkaisemisesta. Eri tahoilta tulleet ainekset eivät sulautuneet elimellisesti toisiinsa 1809 asetuksessa vaan yhdistyivät mekaanisesti. Juoksevien asioiden käsittely keskittyi talousosastoon. Se oli varsinaisesti hallintotoimen johtaja ja hoitaja. Plenum ratkaisi epäselvissä tapauksissa, kummalle osastolle asia kuului.48

Aluksi asiaruuhkaa yritettiin helpottaa työjärjestykseen tehdyillä muutoksilla ja virkamiehiä lisäämällä.49 Keisarilta siirrettiin senaatin kollegion ratkaistavaksi asioita monilla asetuksilla, jotka eivät kokonaisuudessaan muuttaneet hallituskonseljin ohjesääntöä vuodelta 1809. Ne muuttivat vain alkuperäisen ohjesäännön niitä kohtia, joissa oli määrätty asioiden käsittelystä. Kaikki delegointiasetukset siirsivät ratkaisuvaltaa myös yksittäisille toimituskunnille. Tämä ei kuitenkaan välttämättä merkinnyt sitä, että delegointiasetukset olisivat vahvistaneet senaattia hallituksena tai toimituskunnat olisivat alkaneet kehittyä ministeriöiksi. 50

Snellmanin senaattorinimityksen hetkellä P. J. Törnqvistin puheenvuoro osoittaa selvästi sen, millaiseksi hallituskonseljin ohjesääntö oli muokannut senaattorin roolin 50 vuodessa ja millaiset työskentelyedellytykset se oli luonut. Törnqvistin mielestä työjärjestys oli liian pitkäveteinen, täysistuntoja koskevat määräykset olivat epätäydellisiä ja epämääräisiä ja istunnoissa jouduttiin käsittelemään suuri joukko vähäpätöisiä asioita.51 Ennen kuin asia edistyi enempää, professori J. P. Palmén ehti luonnehtia hallintouudistuksen perusteita Helsingfors Dagbladissa.52

Palmén oli saattanut saada idean artikkeliinsa ystävältään kenraalimajuri C. A. Krookilta, joka oli sotakomissariaatin intendentti. Yksityiskirjeessään Palménille Krook totesi, että senaatin ohjesääntö oli jo yli 50 vuotta vanha ja ”ne korvapuustit, joita se oli saanut, olivat turvottaneet sen kasvot”. Koko ihmiskunta näkisi muutostarpeen, jos se vain uskallettaisiin osoittaa.53 Vuoden 1863 valtiopäivillä aatelissäädyn edustajat C. J. Carpelan ja Adolf Törngren tekivät anomusaloitteen hallintolaitoksen uudistuksesta. Carpelanin mukaan maan edistyessä joka alalla hallitukselta edellytettiin suurempia voimavaroja. Asiat kuitenkin kasaantuivat senaatissa samalla kun ne olisivat vaatineet nopeampaa ja perusteellisempaa ratkaisua.54 Kaikissa hallintolaitosuudistuksissa kuitenkin suuret suunnitelmat supistuivat pieniksi uudistuksiksi.

Hallituskonseljin ohjesäännön mukaan asiainkäsittely ja ratkaisu oli toimitettava osastojen istunnoissa, kollegisesti, vaikka sitä ei mainittu erikseen ohjesäännössä.55 Jokaisen toimituskunnan valvonta kuului yhdelle osaston jäsenelle, jolle määrättiin apulainen, jos asiain paljous sitä vaati. Toimituskuntien päälliköt osallistuivat konseljin kokoukseen ilman, että heidän äänellään olisi ollut enemmän painoa. Kun asiat oli valmisteltu toimituskunnissa, ne esitettiin osastossa lopullisesti ratkaistaviksi. Ohjesäännössä monessa kohdassa on huomautettu, että päätösoikeus kuului vain istunnoille, ei toimituskunnille. Talousosaston istuntoja pidettiin alussa tarpeen mukaan, toimituskuntien niin usein kuin tarve vaati.56 Talousosaston tuli aluksi pitää istuntoja kolmena, toimituskuntien viitenä viikonpäivänä. Istuntoaika oli klo 10.00–13.00.57

Tarkastelemalla pistokokeella tilannetta esimerkiksi vuonna 1864 voi havaita suurimman osan Snellmanin ja muiden senaattoreiden ajasta kuluneen rutiinihallinnon pyörittämiseen, jonka esityö ja viimeistely tehtiin muualla kuin senaatin kollegiossa.58 Esimerkiksi pelkästään talousosaston kollegiossa esiteltiin vuonna 1864 likimain 4 000 asiaa, joista vain 141 asiasta äänestettiin. Käytännössä senaattorit siis istuivat ”tuppisuina” seuraamassa vähintään neljänä päivänä viikossa – yleensä tiistaina, keskiviikkona, torstaina ja lauantaina 3–4 tuntia kestävissä istunnoissa – kun keskimäärin 25 asiaa esiteltiin heille alle 10 minuutin käsittelyvauhtia, nopeimmillaan jopa 5 minuutissa. Tämän jälkeen päätös tehtiin tavallisimmassa tapauksessa yksimielisesti samaan hengenvetoon. On vaikea arvioida, joutuiko senaattori Trapp kerran poistumaan kesken istunnon pahoinvointisena juuri asiankäsittelyrytmin uuvuttamana.59

Snellmanin pilailu koiransa kanssa näyttää osuvan maaliinsa, vaikka kysymys oli konsistorin kollegiosta. Snellmanin villakoira Toveri osasi käpälällään matkia, miten professorit käsi poskella miettivät palkankorostustaan konsistorin kollegiossa. Aika kului yhtä huonosti senaatissa, jos senaattorit eivät osallistuneet edes keskusteluun. Turhaa keskustelua oli pakko rajoittaa, koska kokoukset venyivät jo käsiteltävien asioiden suuren lukumäärän takia.

Asiaruuhkaa yritettiin pitää aisoissa useilla istuntopäivillä, joita esimerkiksi vuonna 1864 oli keskimäärin 17 kuukaudessa ja 175 vuodessa. Päivittäin istuntoaikakin venyi kolmeen iltapäivällä istuntojen alkaessa jo klo 11.00. Keskellä lomakautta heinäkuussa oli vain kahdeksan istuntopäivää. Yleensä varsinaisen yhteisistunnon jälkeen lauantaina talousosasto kokoontui jaoksina, jolloin purettiin rutiiniasioiden ruuhkaa. Senaattoreiden jakautuminen jaoksiin oli täysin sattumanvaraista. Toimituskuntien esittelyt eivät tapahtuneet varsinaisesti samana viikonpäivänä. Linjana näytti olleen, että ainakaan vilkkaimpien toimituskuntien, finanssitoimituskunnan (1 400 asiaa/vuosi) ja kansliatoimituskunnan asioita ei esitelty eikä käsitelty samana päivänä. Asioitakin niissä oli niin runsaasti, että niitä esitteli kaksi esittelijäsihteeriä, toinen yleensä kirjeasiat ja toinen valitusasiat. Muissa toimituskunnissa asioita oli huomattavasti vähemmän: sotilastoimituskunnassa ja maataloustoimituskunnassa oli esillä yli 500 asiaa ja kamaritoimituskunnassa ja kirkollistoimituskunnassa lähemmäs 300.

Senaatin molempien osastojen, talous- ja oikeusosaston, erillisten istuntojen lisäksi oli vielä niiden yhteisistunto eli plenum. Se kokoontui vuonna 1864 yleensä kerran viikossa sellaisena päivänä, jolloin ei ollut talousosaston istuntoa eli maanantaina. Vuodessa kertyi yhteensä 52 istuntopäivää, joina käsiteltiin likimain 600 asiaa. Vaikka oikeusosastossa asioita oli istuntoa kohti talousosastoa vähemmän, istunnot venyivät myös kaksi–kolmituntisiksi asioiden laajuuden ja useampien äänestyksien vuoksi, joita oli 10 prosentissa asioista. Vastaava luku talousosastossa oli kolme prosenttia. Kokoukset venyivät myös kirkollistoimituskunnan esittelemien asioiden takia. Niitä olivat luvan myöntäminen pappisvihkimykseen ennen laillista ikää, valtakirjan antaminen kirkkoherran virkoihin ja oikeus laskea kirkollisvirkakuntaan kuuluvan virkavuodet ylennystapauksessa. Näitä asioita oli 100. Tilanne oli sama oikeusosastossa, jossa pelkästään valitusasioiden määrä pysytteli vuosien 1865–1884 välisenä aikana lähellä tuhatta. Revisioasioita oli 200:n tienoilla.60

Tuloksena tästä asiatulvasta oli valtaisa määrä pöytäkirjoja, jotka kaikki puhtaaksikirjoitettiin. Vuoden 1864 talousosaston istunnoista kertyi yhteensä 4 279 aukeamaa ja plenumeista 962 aukeamaa puhtaaksikirjoitettuja yksipalstaisia pöytäkirjoja eli metrin verran kirjoja. Pelkkä puhtaaksikirjoittaminen vaati runsaasti virkamiehiä, mikä ei kehittänyt virkamiestaitoja. Jo vuonna 1856 Snellman oli kirjoittanut Armfeltille: ”Yleisesti tunnustetaan, että hallinnollista taitoa voidaan meidän maassamme hankkia ainoastaan palvelemalla kuvernöörinvirastoissa ja niiden alaisissa virkatehtävissä. Keisarillisessa Senaatissa, jossa alempi virkakunta joutuu kymmenkunta vuotta tai vieläkin kauemmin huolehtimaan puhtaaksikirjoitustehtävistä, tämä taito kypsyy varmastikin myöhään, mikäli sitä koskaan ilmaantuu. Herra Kreivi voi myös olla varma siitä, että esitän vain varsin laajalle levinneen mielipiteen vakuuttaessani, että taitavuuden kysyntää hallintotehtävissä pidetään melkeinpä aivan uutena asiana.”61

Senaatin ohjesäännön mukaisen tehtävän hoitamisen kannalta oli pelkästään etu, että valtaosa senaattoreista oli saanut riittävän koulutuksen ja harjaantunut hallinnollisiin tehtäviin. On vaikea nähdä kollegisessa käsittelyrituaalissa sitä silmänkääntötemppua, jolla näistä virkamiehistä olisi pitänyt tulla yhtäkkiä avarakatseisia päätöksentekijöitä. Senaatti oli ensisijaisesti kolleginen hallintovirasto, jossa senaattorit keskushallinnon ylimpinä virkamiehinä valvoivat senaatin alaista hallintoa. Senaattoreiden henkilökohtainen pätevyys ja vaikutusvalta ei voinut päästä näkyviin muodollisissa istunnoissa.

Venäläiset valloittivat Suomen jättämällä voimaan kollegisen hallintoperiaatteen. Aleksanteri I järjesti hallinnon Suomessa juuri sillä tavalla kuin kameralismin olemusta ja kollegisten rakenteiden luonnetta on kuvailtu. Kollegisuus sopi perinteisesti Suomen kaltaiselle valloitetulle alueelle, koska hallitsija ei voinut pysyvästi oleskella siellä, jolloin häntä edustamaan jätettiin paikallinen senaatti. Ruotsi ja Venäjä olivat perinteisiä valloittajia, mikä esti kuninkaan olemasta muutenkaan jatkuvasti paikalla valtakunnassaan. Hallinnon sujumisen tae hänen poissa ollessaan olivat kollegisesti järjestetyt elimet. Ei ole sattuma, että kollegisuus tuli Ruotsiin 30-vuotisen sodan aikana, Venäjälle Suuren Pohjan sodan aikana ja jäi voimaan Ruotsilta valloitettuun Suomeen Suomen sodan aikana.62

Venäjän keisari oli laadullisesti aivan eri tasolla oleva itsevaltias kuin Länsi-Euroopan itsevaltiaat. Keisarin ulkopuolella oli vain delegoitua valtaa. Romanovien Venäjä ei ollut ”valtio” vaan Romanov-suvun hallitsema ”gosudarstvo”, tarkemmin kokoelma ”gosudarstvoja”, koska Moskovan suurruhtinas oli alistanut alamaisikseen tai orjikseen kaikki ruhtinaskuntansa alueella asuneet. Suomea ei yhdistettykään Venäjän ”statoon” vaan keisariin.63

Vaikka Aleksanteri I oli vahvistanut maan entiset lait säilytettäviksi, keisari ei venäläisten mielestä kuitenkaan ollut mikään perustuslaillinen monarkki, jonka oli pakko jakaa valtaansa ja sopeutua Suomen perustuslakeihin. Omien sanojensa mukaan itsevaltias oli pelkästään tyytyväinen, että perustuslait olivat olemassa, koska silloin kaikki tiedot olivat hänellä paremmin käytössä ja hän saattoi erehtyä vain tarkoituksella. ”Venäjällä minulla on ympärilläni vain epävarmuutta ja melkein aina tapoja, jotka ovat astuneet lain sijaan.”64 Aleksanteri I ei kokenut seuraavansa pakolla maan entisiä lakeja. Hänen mielestään ne helpottivat ja tehostivat itsevaltiaan toimintaa. Keisari piti Suomea Venäjään verrattuna ”hyvin järjestettynä kansliana”, jonka päällikkönä hän toimi.65

Kollegisuuden periaate oli lähtöisin kansleri Axel Oxenstiernan Ruotsin valtakuntaa varten laatimasta vuoden 1634 hallitusmuodosta, joka sisälsi aikaisempien vuosikymmenten kokemukset Ruotsin keskushallinnon organisoimisesta. Hallitusmuodon tarkoituksena oli lähinnä estää ongelmat, jotka koituivat siitä, että kuninkaan oli oltava poissa valtakunnastaan esimerkiksi sodan takia. Tarkoitus ei kuitenkaan ollut tinkiä kuninkaan korkeudesta ja valtuutuksesta, joka perustui perintöruhtinuuteen.66 Kollegisuuden voima oli niin suuri, että hallituskonseljin ensimmäinen uudistusarkkitehti J. A. Ehrenström epäonnistuessaan totesi ironisesti huomanneensa, että ”kysymys hallinnon uudestimuodostamisesta on täällä monen silmissä todellinen Herran arkki, johon ei saa koskea: olisi näin ollen minun puoleltani uhkarohkeata pyrkiä tähän pyhättöön”.67

Snellmanin aikana suurin osa senaattoreista joutui tyytymään asioiden virkamiesmäiseen käsittelytapaan, olemaan järkyttymättä kollegion tavasta työskennellä ja tyytyä päättämään suurin osa asioita pelkästään olemalla läsnä. Kollegisen istunnon toiminta perustui oikeudenkäymiskaareen: ”Äänestettäessä sanokoon mielipiteensä ensin se, joka viimeisenä istuu, ja sitten kukin toisensa jälkeen sen mukaan kuin he oikeudessa istuvat.”68 Istumajärjestyksen määräsi virkaikä ja arvo. Vuonna 1857 senaatin varapuheenjohtajalle ja jäsenille annettiin senaattorin nimi. Edelliset kuuluivat rankijärjestelmän kolmanteen ja jälkimmäiset neljänteen luokkaan.69

Sijaiskansleri Munck oli 1856 järjestänyt Snellmanille hänen tietämättään halvan kanslia-neuvoksen tittelin Stjernvall-Walleenilta 1856. Snellman itse oli pyytänyt tätä torjumaan itsestään kaiken tähtisateen, jos sellaisesta tulisi kysymys. Hän ei halunnut vaarantaa toimintaansa Litteraturbladissa. Kun Rokassovski ilmoitti huhtikuussa 1863 senaattorinimityksestä, se tuli niin odottamatta ja sellaisessa muodossa, että kieltäytyminen olisi ollut typerää.70 Snellman oli poikkeuksellinen nimitys monella eri tapaa. Hän erosi kollegoistaan suku- ja koulutustaustaltaan ja kokemukseltaan.

Snellman oli senaatissa monella tavoin poikkeus. Vuosina 1863–1868 senaatissa oli 57 prosenttia virkamiestaustaisia, 35 prosenttia sotilastaustaisia ja 7 prosenttia muualta tulleita. Snellman muodosti Pippingin ja von Haartmanin kanssa tämän 7 prosenttia yksin professori- ja muulla taustallaan. Talousosaston senaattoreiden keski-ikä oli nimityshetkellä vähän alle tai yli 50 vuotta, Snellman oli 57-vuotias. Snellmanin virkamieskokemus sisältyi seitsemään vuoteen professorina, eikä häntä yhdistänyt kollegoihin edes opiskelu-, sota- tai virkatoveruus. Oikeusosaston senaattorit rekrytoituivat suoraan hovioikeuksista. Tässä joukossa oman tiensä kulkijoita olivat täysverinen senaatin virkamies O. Norrmén ja yliopistomies Snellman. Snellman oli täysin senaatin sukuverkostojen ulkopuolella.

Sukulaisuussuhteet tiivistyivät senaatissa 1860-luvulla kahden tiiviin senaattoriverkoston ympärille. Toisessa oli pääasiassa upseerikoulutuksen ja toisessa juristikoulutuksen hankkineita senaattoreita. Senaattoriverkostot toimivat nimenomaan senaatin talousosastossa, jossa niiden ulkopuolelle jäi vain yksi tai kaksi senaattoria. Verkostojen ytimen muodostivat kolme tai neljä läheisessä sukulaissuhteessa olevaa senaattoria. Lisäksi niihin kuului löyhemmin tai kiinteämmin moni muu senaattori.71

Sen uuden piirteen senaatin piirissä solmitut avioliitot tuovat, että voidaan puhua erityisistä senaattorisuvuista aikaisemmin tunnettujen pappis- ja yliopistosukujen lisäksi. Uskonpuhdistuksen jälkeen syntyi laajoja pappis-sukuja pappien avioliittojen yleistyessä ja poi-kien seuratessa isäänsä.72 Vastaavanlainen ilmiö on yliopiston piirissä, joka on nähty omaksi korporaatiokseen tiivistyneenä sukuyhteisönä.73 Snellmanin nimityksen oli tarkoitus tuoda tähän vastapainoa ja lieventää senaatin oman edun ajamisen piirteitä. 1860-luvulla kaikki yli kolmekymmentä senaattoria olivat jonkin sukuverkoston jäseniä. Siksi aikaisemmin esiin tuotu käsitys professori J. V. Snellmanin nimityksestä ensimmäiseksi byrokratian ulkopuolelta tulleeksi senaattoriksi74 on myös sukulaissuhteiden kannalta poikkeuksellinen.

Sukuverkostojen rakentumista kiihdytti myös aateloiminen, jota säännöllisen valtiopäivätoiminnan alkaminen lisäsi entisestään, kun luottomiehiä haluttiin saada aatelissäätyyn. Armfelt olisi halunnut Snellmanin heti myös ensimmäisille valtiopäiville, mutta tässä tilanteessa Snellman ei halunnut suostua aatelissäätyyn korottamiseen koska ei halunnut vaarantaa sanomalehtitoimintaansa.75 Samalla perusteella hän kieltäytyi myöhemmin aateloinnista, koska jokainen hänen osakseen tullut ulkonainen kunnianosoitus lamautti hänen kirjallista toimintaansa. Se olisi tuonut kateellisille tilaisuuden asettaa kyseenalaiseksi hänen toimintansa vaikuttimet.76 Sittemmin 21.11.1866 hänet korotettiin Antellin kanssa aatelissäätyyn ja otettiin 2.3.1867 ritarihuoneen jäsenyyteen. Tämän johdosta Snellman sai aiheen jossain tilanteessa tokaista Antellille: ”Olemmehan me pari mainiota aatelismiestä, köyhät kuin kirkonrotat molemmat.”77

Snellman teki lopulta seuraa senaatin säätyenemmistölle, koska hallituskonseljin ohjesäännön mukaisesti puolet senaatin 14 jäsenestä valittiin aatelissäädystä. Sääntö oli sovellus vuoden 1789 yhdistys- ja vakuuskirjassa annetusta säännöstä, jonka mukaan puolet korkeimman oikeuden jäsenpaikoista oli täytettävä aatelisilla.78 Kun aateloinnista kehittyi Suomen suuriruhtinaskunnan aikana Venäjän keisarin palkinto suosikeilleen ja luottamusmiehilleen, senaatissa alkoi vaikuttaa venäläisen itsevaltiaan suosiossa kasvatettu uusi senaattorisukupolvi. Senaattorit alkoivat valikoitua vain osittain Ruotsin vallan ajan vanhemmasta aatelista, ja suuremman osuuden senaatin jäsenyyksistä saivat Venäjän vallan aikana aateloidut suvut.79 Aatelisia senaattoreita oli runsaat 60 prosenttia 1840-luvun loppuun asti ja 1860-luvulla. Osuus nousi 80 prosenttiin 1850- ja 1870-luvuilla.80

Kollegisen päätöksenteon kulkua on tarkasteltu sillä perusteella, että ratkaisuun pääsemiseksi nuorempien senaattoreiden oli esitettävä oma kantansa, koska heidän oli mahdotonta yhtyä edellisten senaattoreiden kantoihin tai vaihtoehtoja oli ainakin vähän. Vanhempien oli yhdyttävä nuorempien senaattoreiden esittämiin kantoihin, koska heidän esittämilleen kannoille ei olisi ollut enää äänestäjiä tai niitä olisi ollut vähän. Rationaalisesti kollegisen äänestyksen olisi pitänyt kulkea niin, että puheenjohtajasta katsoen neuvospöydän kaukaisimmassa päässä istuvilla nuoremmilla senaattoreilla olisi pitänyt olla enemmän oman kannan esittämisiä ja vähemmän edellisten senaattoreiden esittämiin kantoihin yhtymisiä. Puheenjohtajaa lähinnä pöydän päässä istuvilla vanhemmilla senaattoreilla olisi pitänyt olla vähemmän oman kannan esittämisiä ja enemmän edellä istuvien nuorempien senaattoreiden esittämiin kantoihin yhtymisiä.

Istunnossa nuoremmat jäsenet esittivät ratkaisuehdotuksen, vanhemmat valitsivat. Snellman toimi senaattorina kolmen valtaluvan (oktroi) aikana. Jokaisessa uudessa valtaluvassa nimitettiin senaattiin uusi jäsen, joka otti sijansa nuorimpana senaattorina. Snellman oli nuorin senaattori ajanjaksolla 15.7.1863–26.9.1865, toiseksi nuorin 1.10.1865–30.9.1867 ja kolmanneksi nuorin senaattori 2.10.1867–17.4.1868.81

Tarkastelujaksosta riippumatta senaattoreilla oli puheenvuoroista keskimäärin 20 prosenttia omien kantojen esittämisiä ja 80 prosenttia yhtymisiä edellisten senaattoreiden esittämiin kantoihin, mutta jakaumasta on runsaasti poikkeuksia. Vaikutusvallan istunnossa näytti määräävän senaattoreiden istumajärjestys eikä pätevyys tai henkilökohtainen kyky. Aktiivisuus esittää omia kantoja ratkaisujen pohjaksi kulki kollegiossa istumajärjestyksen mukaan.

Senaattorit esittivät yhteensä 690 kantaa ratkaisun pohjaksi vuosien 1863–1865 äänestyksissä, joissa Snellman esitti nuorimpana senaattorina ensimmäisenä puheenvuoron. Yleisimmin ratkaisun pohjaksi tuli Snellmanin kanta. Hänen 270 lausunnostaan 68 prosenttia muodosti enemmistön ratkaisun pohjan. Seuraavaksi nuorimpien Sebastian Gripenbergin ja F. I. Edelheimin runsaasti alle sadasta Snellmanin esittämien kantojen kanssa kilpailleesta kannasta alle puolet tuli ratkaisun pohjaksi.

Seuraava valtalupa 1865–1867 oli poikkeuksellisesti kaksivuotinen. Senaattiin tuli uudeksi jäseneksi J. A. von Born, joka asettui arvonsa mukaisesti nuorimman senaattorin paikalle. Tämän valtaluvan aikana istunnoissa, joissa Snellman esitti oman kantansa toiseksi nuorimpana senaattorina, senaattorit esittivät yhteensä 941 kantaa ratkaisun pohjaksi. Nuorimman senaattorin von Bornin esittämästä 325 kannasta 62 prosenttia johti enemmistön ratkaisun pohjaksi. Myös Snellmanin esittämästä 236 kannasta 45 prosenttia tuli ratkaisun pohjaksi.

Tarkastelujakson kolmannen valtaluvan aikana 1867–1868 Snellmanin eroon asti istunnoissa, joissa Snellman kolmanneksi nuorimpana senaattorina esitti oman kantansa ratkaisun pohjaksi, senaattorit esittelivät yhteensä 331 kantaa ratkaisun pohjaksi. Valtaluvan aikana uudeksi jäseneksi nimitettiin Oscar Norrmén. Norrménin nuorimpana senaattorina esittämästä 98 kannasta 60 prosenttia johti enemmistön ratkaisun pohjaksi. Von Bornin ja Snellmanin esittämistä kannoista vähän alle 40 prosenttia määräsi ratkaisun sisällön.

Äänestyskäyttäytyminen osoittaa, että senaattorin esittämien omien puheenvuorojen määrä ei riippunut asemasta tai henkilöstä, vaan sitä säätelivät kolmen nuorimman senaattorin esittämät velvoitteet riippumatta siitä, keitä he olivat. Toiseksi nuorimman senaattorin sijalle siirtymisestään huolimatta Snellman esitti edelleen 70 prosenttia puheenvuoroista annetuista lausunnoista. Snellmanin aktiivisuus esittää omia kantoja ratkaisun pohjaksi rajoitti selvästi muiden senaattoreiden halua esittää enää hänen jälkeensä kilpailevia vaihtoehtoja. Tässä tapauksessa henkilöllä tuntuu olleen vaikutusta, koska nuorempien senaattoreiden esittämien kantojen kannatus kasvoi sitä mukaa kuin Snellman siirtyi istumajärjestyksessä eteenpäin valtaluvan vaihtuessa. Kun Snellman oli kolmanneksi nuorin senaattori, vanhemmat senaattorit yhtyivät yli 80 prosentissa tapauksista hänen kantoihinsa.

Asiankäsittelyn kannalta parhaimmassa asemassa olivat ne toimituskuntien päälliköt, jotka olivat nuorimpia senaattoreita ja pääsivät sillä tavalla itse henkilökohtaisesti esittämään ja perustelemaan toimituskuntansa valmistelemia esityksiä. Ainoastaan Snellmanilla säilyi koko tarkastelujakson ajan saman toimituskunnan salkku, finanssitoimituskunnan ensimmäisen osaston päällikkyys. Tämä oli poikkeuksellista hänen edeltäjiinsä nähden, jotka olivat senaatin talousosaston vanhimpia jäseniä tai varapuheenjohtajia.

Senaatin talousosaston nuorimman senaattorin esittämiä näkemyksiä ei kannatettu välttämättä siksi, että ne olivat Snellmanin, vaan siksi, että ne olivat nuorimman senaattorin mielipiteitä. Ne eivät siis välttämättä olleet edes nuorimman senaattorin omia vaan muiden senaattoreiden kanssa etukäteen valmiiksi neuvoteltuja ja sovittuja. Esimerkiksi suurten nälkävuosien 1864–1866 aikana valtiontalouden niukka tilanne oli hyvä perusta Snellmanin esittämien kantojen hyväksymiselle ratkaisun pohjaksi. Heti kun lausuntojen taustalla oli Snellmanin henkilökohtaisempi ote, kanta joutui todennäköisimmin vähemmistöön. Snellmanin kanta jäi heti selvään vähemmistöön, jos keskustelussa esimerkiksi olivat enemmän esillä filosofi Snellmanin näkemykset kuin finanssipäällikkö Snellmanin taloudelliset perustelut.

Snellmanin lausuntoja vastusti kaikkein useimmin finanssitoimituskunnan toisen osaston päällikkö A. L. Born, jonka toimintaa selittää kamppailu finanssitoimituskunnan hegemoniasta. Se oli periaatteellista taistelua taloudenhoidon suuntaviivoista, joita Born ei koskaan päässyt määrittelemään korkeimmasta mahdollisesta asemasta käsin. Snellmanin ja Bornin ongelmallisen suhteen takana saattaa piillä henkilökohtainen kaunaisuus, jota Snellmania kohtaan tunsi Bornin ohella myös Robert von Trapp. Born ja von Trapp oli sivuutettu finanssipäällikkö Fabian Langenskiöldin seuraajaehdokkaina, kun Snellman nostettiin yllättäen finanssitoimituskunnan ensimmäisen osaston päälliköksi. Näyttää siltä, että koska he olivat entisiä Suomen Pankin johtajia ja Born oli lisäksi finanssipäällikön pitkäaikainen apulainen, he katsoivat velvollisuudekseen pitää ”tuoreen” Snellmanin kovilla. Snellman puolestaan piti Bornia taloudellisesti periaatteettomana, koska Bornilla oli tapana viitata vain toisten viranomaisten valmisteleviin lausuntoihin.

Senaatti oli Snellmanille outo ja hänen persoonalleen täysin käsittämätön päätöksentekoympäristö. Snellmanin rooliksi ei ollut tarkoitettukaan kumileimasimena toimimista. Senaatin käsittelemien pikkuasioiden runsaus osoittaa kollegion kömpelyyden ratkaista suurempia asioita. Selviytyminen suuren asiamäärän ratkaisemisesta edellytti yksimielisyyttä, eikä aikaa yleensä jäänyt äänestämiseen tai keskusteluun. Senaatin talousosaston senaattorit eivät olisi kyenneet milloinkaan ratkaisemaan valtavia asiamääriä monta tuntia päivässä ja useampana päivänä viikossa, jos niitä ei olisi jo toimituskunnissa ja keskusvirastoissa valmisteltu riittävän pitkälle. Senaattorit osallistuivat oman toimituskuntansa työskentelyyn, mutta muiden toimituskuntien valmisteilla olleille asioille ei välttämättä jäänyt aikaa. Senaattorit eivät olisi ehtineet perehtyä riittävästi kaikkiin asioihin edes riitaannuttaakseen niitä äänestykseen asti. Havainnot senaattoreiden kollegiotyöskentelystä vahvistavat sen, että 1800-luvulla kuvernöörit ja senaattorit olivat jääneet muodollisen ja vanhentuneen päätöksentekojärjestelmän vangeiksi. Hallinnon ylimpiä päättäjiä luonnehdittiin nimileimasin-koneiksi.82

Aikalaisten vaatimus, että senaattoreiden olisi pitänyt olla valtiomiehiä, on kohtuuton, kun suurin osa senaattoreista joutui askartelemaan kollegiossa melko vähäisten asioiden parissa. Näissä vaatimuksissa tulee ottaa huomioon, että senaatin tehtävät asettivat pätevyysvaatimuksia, joita valiohenkilöidenkin oli vaikea täyttää. Siksi ”laajakatseisen valtiomiehen silmän tuli olla yhdistettynä virkamiestaitoon”.83

Samalla todellinen vaikutusvalta asioiden käsittelyssä siirtyi istuntojen ulkopuolelle vallan kulisseihin. Senaatin kolleginen järjestysmuoto aiheutti sen, että useimmat senaattorit, erityisesti kollegion nuorimmat jäsenet, olivat ensisijaisesti virkamiehiä ja vasta toissijaisesti valtiomiehiä. Kollegisuusperiaatteen noudattamisen takia muodollisen istunnon tapahtumien kulkuun vaikutti enemmän senaattorin istumajärjestyksen mukainen sija kuin henkilökohtainen pätevyys. Suuren asiamäärän vuoksi ratkaisut yritettiin saada aikaan istunnossa ilman äänestyksiä ja keskusteluja. Istunnon muotorituaalin vuoksi ei ole hedelmällistä pohtia myöskään suku- tai puoluemuodostuksen vaikutuksia äänestyskäyttäytymiseen istunnossa.

Senaattoreiden vähittäisen vaihtumisen vuok-si kollegion vanhimpia olivat iäkkäät upseerit, jotka toimivat senaattoreina useita kymmeniä vuosia. Keski-ikäiset juristit olivat kollegion nuorempia jäseniä, jotka toimivat senaattoreina joskus vain muutamia vuosia. Voidaan sanoa, että asiankäsittely istunnossa tapahtui niin, että juristit esittelivät omat kantansa ratkaisun pohjaksi ja upseerit valitsivat niistä.

Muuttumattomassa organisaatiossa ja kasvavan asiamäärän käsittelyssä senaattorit joutuivat ”kumileimasimen” tavoin muodollisesti vahvistamaan istunnon ulkopuolella valmistellut asiat. Oman toimituskunnan, komitean tai valiokunnan valmistelemien asioiden lisäksi senaattorin oli mahdotonta ehtiä perehtymään muiden asioiden kaikkiin yksityiskohtiin. Pitkästä jatkumosta Ruotsin ajalta todistavat kolleginen hallintoperiaate ja erityisesti juristitaustaisten senaattoreiden virkamiesetiikka. Jos pohditaan senaatin mahdollisuuksia kehittyä ”hallitukseksi”, tilanne on senaatille annettua hallintoviraston tehtävää ongelmallisempi. Vastaus ei ole senaatin rakenteen juridisessa kehityksessä vaan senaattoreiden osallistumisessa kulissientakaiseen päätöksentekoon.

Pitkä senaattoriura kulki yleensä käsi kädessä ministerivaltiosihteerin tai kenraalikuvernöörin suosion kanssa. Senaatin poliittinen vaikuttaminen perustui näiden suosikkisenaattoreiden toimintaan. Suosikkisenaattoreita olivat yleensä talousosaston varapuheenjohtajat ja finanssipäälliköt ja muutamat muut vanhimmat jäsenet, joilla ei ollut toimituskunnan päällikkyyttä. He olivat saaneet mahdollisuuden kehittyä valtiomiehiksi itsevaltiaan suosion tuella. Siinä, että sujuvaa asiankäsittelyä ylläpidettiin suosikkisenaattoreiden suhteiden avulla istuntojen ulkopuolella, ei ollut kysymys mistään omavaltaisista käytännöistä vaan kilpailusta eri instituutioiden välillä.

Hierarkkisesti senaattia ylemmät instituutiot, eli kenraalikuvernööri ja ministerivaltiosihteeri, kohtelivat senaattia sillä valtuutuksella, jonka keisari oli niille vahvistanut. Suosikkisenaattoreiden avulla, heidän joukossaan Snellman, kenraalikuvernööri ja ministerivaltiosihteeri ohittivat senaatin jähmeän päätöksentekojärjestelmän. Suosikkisenaattorit toimivat senaatin holhoajina suurissa ja pienissä kysymyksissä. Lievimmissä tapauksissa suosikkisenaattorit pitivät Pietarin suomalaiset virkamiehet ajan tasalla senaatin tapahtumista.

Organisaatioltaan senaatti ei kehittynyt vuosina 1809–1892 moderniksi hallitukseksi vaan pysyi hallintovirastona. Hallitusmaisia piirteitä senaatti saavutti silloin, kun suosikkisenaattorit yhdessä kenraalikuvernöörin ja ministerivaltiosihteerin kanssa pohtivat juoksevia asioita tärkeämpiä ongelmia. Senaatin modernius tuntuukin piilevän sen epävirallisissa työskentelytavoissa. Suosikkisenaattoreiden avulla senaatin jähmeä organisaatio säilyi kulissina muodollisten näyttämöiden ulkopuolisille poliittisille neuvotteluille, joissa asioista sovittiin. Venäläiset päätöksentekotottumukset toivat modernin tuulahduksen Ruotsin ajalta periytyvään kollegiseen rakenteeseen. Ne senaattorit, joita nämä tuulahdukset eivät virkistäneet, saattoivat lohduttautua keisarin palkitsemispolitiikan tuottamalla sosiaalisella statuksella. Snellmanin rooli tämän suosikkihallinnon avainpaikoilla oli selkeä.

Valtiopäivätyöskentelyssä on muistettava, että kustavilaisten perustuslakien korostaessa hallitsijan ratkaisuvaltaa senaatti, kenraalikuvernööri ja ministerivaltiosihteeri olivat avainasemassa muodollisina viranomaisina, koska esittelyn muoto vaikutti hallitsijan ratkaisuun. Vaikka valtiopäivät kokoontuivatkin tarkasteltavana ajanjaksona kahdesti valmistelemaan ehdotuksia valtiopäiväesityksiksi, lausuntojen antaminen säätyjen mietinnöistä ja hyväksyttyjen esitysten toimeenpano tapahtui senaatissa. Lisäksi valtiopäivät olivat koolla rajatun ajan: 18.9.1863–15.4.1864 ja 26.1.1867–31.5.1867 eli kahdeksan ja neljä kuukautta.84 Senaattoriaikanaan Snellman käytti vuoden 1867 valtiopäivillä puheenvuoron 27 kertaa.

Avajaisten yhteydessä 15.9.1863 säädyille jätettiin 50 säätyesitystä.85 Ensimmäiset valtiopäivät sitten Porvoon eivät sujuneet Snellmanin haluamalla tavalla, ja hän jakoi huolensa Armfeltin kanssa. Silmiinpistävintä oli ollut runsas joukko anomuksia, joita etunenässä pappissääty oli laatinut. Snellman kannatti tiettyä maltillisuutta. Olisi ainakin luovuttava niistä anomuksista, jotka koskivat valtaistuinpuheen kohtia ja ainoastaan lähetettävä ne kiitoksen muodossa.86

Snellman toivoi hälyn rauhoittuvan valtiopäivien päättyessä. Tarvittiin näet muutakin kuin korulauseita, kun siirryttiin anomusehdotuksista päätöksiin. Silloin kysyttäisiin hänen mukaansa edustajien todellista kelpoisuutta, jolloin moni vielä toivoisi olevansa kotona ”muorin” luona rukoillen jumalaa, ettei tarvitsisi koskaan pelätä muuta kuin muorin läksytyksiä.87 Hälyä oli naurettu myös ulkomaan lehdissä, kun keisarin seurueen hoviherrat olivat huvittaneet jutuillaan Pietarin seurapiirejä. Berliiniläisen lehden mukaan ruhtinas Gortšakov oli joutunut menemään ikkunan kautta siviilikuvernöörin luo, kun keittäjätär oli vahingossa ottanut avaimet mukaansa.88

Snellman tuskitteleekin melko perustellusti asianhoidon monimutkaisuutta. Lähellä olikin vaara, että käsittelyjärjestyksen kankeus alkaisi hallita asianhoitoa eikä enää palvelisi lopputulosta. Snellman esimerkiksi esitteli keinon, miten ”hallitus” ehtisi antaa vastauksen valtiopäivien esityksiin vielä niiden aikana. Senaatti tulisi valtuuttaa tekemään sovitteluehdotuksia suoraan säädyille siinä tapauksessa, että nämä olivat päättäneet poiketa esityksestä. Jos kaikki piti lähettää Pietariin ja kääntää venäjän kielelle, sovittelut eivät onnistuisi. Ainoaksi keinoksi jäi hylätä asia, antaa sen raueta tai suostua esityksiin, jotka olivat eräin kohdin sopimattomia.89

Senaattorinimityksestään ministerivaltiosihteeri Armfeltille lähettämässään kiitoskirjeessä Snellman totesi olevansa yllättyneen huolestunut joutuessaan johtamaan finanssitoimituskuntaa.90 Tarkemmin ottaen hänellä ei kuitenkaan voinut olla suurtakaan hätää tehtävien hallinnassa. Hänen isänsä oli Kokkolan laivanvarustajien luottokapteeni; hänellä oli sukulaisia ja perhetuttavia Suomen suurimpiin kuuluvan kauppakaupungin liike-elämän johdossa. Snellman oli hankkinut tekniset kannuksensa Borgströmin kauppahuoneessa. Sanomalehtiä julkaisemalla hän oli vuosikaudet harjoittanut yksityistä liiketoimintaa ja osallistunut kymmeniä vuosia kansantaloudelliseen keskusteluun lehtiensä palstoilla.

Snellmanilla oli sekä liiketaloudellista asian-tuntemusta että taloudellista näkemystä hoitaa tehtävä tehokkaasti. Snellmanin taloudellinen ajattelu, josta nyt myös uusi hallitsija oli kiinnostunut, perustui nimenomaan hänen lehtikirjoituksiinsa, joissa hän palasi tiettyihin teemoihin yhä uudelleen. Hän toistaa tiettyjä asioita ajankohdasta ja lehdestä riippumatta, koska muuttumattomat olosuhteet pakottivat Snellmanin jatkuvasti tarttumaan samoihin korjaamattomiin epäkohtiin kirjoituksissaan. Ajatukset maan talouden hoidosta tai sosiaalisista parannuksista olivat vielä Nikolai I:n ajalle liian rohkeita, mutta Aleksanteri II:n myötä oli astuttu uuteen aikaan.

Snellmanin taloudellisessa ajattelussa on nähty vastakkain hänen yksilöllisyyttä vastustava ja yhteenkuuluvuutta korostava kansallisuusoppinsa ja toisaalta taloudellinen oppi, joka häikäilemättömästi puolusti yksilön oikeuksia äärimmäisen liberaalisen opin mukaan. Snellmanin ajattelua on pidetty sekoituksena saksalaista Friedrich Listia ja englantilaista Adam Smithiä pragmaattisesti Suomen oloihin sovellettuna. Listiläisyys viittaisi Snellmanin sosiaalireformistiseen ajattelutapaan ja smithiläisyys yksilöllisyyden luovan voiman korostamiseen.91

Taloudellisessa ajattelussaan Snellman on taitavasti sovittanut tulen ja veden toisiinsa. Ratkaisuna oli kansallisuuden ihmeitä tekevä voima, jonka rinnalla taloudellinen toiminta oli toisarvoista. Yksilötaloudella oli merkitystä vain siksi, että se edisti korkeampia henkisiä tarkoituksia.92 Aineellisilla voimilla oli olemuksensa henkisessä kehityksessä, sivistyksen leviämisessä. Eettisenä tekijänä sivistys vei Snellmanin taloudellisen ajattelun inhimillisempään suuntaan saksalaisesta ”teknokraattisesta ylhäältäpäin hallitsemisesta” tai anglosaksisen kapitalismin tylystä välinpitämättömyydestä sosiaalisten epäkohtien suhteen.93

Sivistys onkin nostettu avainkäsitteeksi Snellmanin taloudellisessa ajattelussa nimittämällä sitä kansantalouden liikuttajaksi.94 Snellmanin taloudellinen ajattelu perustuu siihen, että sivistys ei voi menestyä alkeellisissa oloissa. Hänen keskeinen lähtökohtansa oli rakentaa perusta sivistykselle aineellisia oloja korjaamalla.

Viimeistään leipätyö Borgströmin kauppahuoneessa ja voimakas oma harrastuneisuus johtivat hänet käytännössä talouskysymysten ääreen. Näitä hän pohti päivittäin esimiehensä, ystävänsä ja tukijansa, kauppaneuvos Borgströmin kanssa. Suora yhteys näistä kokemuksista on Snellmanin aktiivinen osallistuminen yksityispankkien perustamiseen syyskuussa 1855. Alusta asti hän käsitteli ongelmia, joihin hän palasi yhä uudelleen: setelinantoa, talletusliikettä, osakkeiden omistamisen laajentamista ja vastuuta, pankkien elvyttävää vaikutusta Englannissa, Skotlannissa ja Ruotsissa.95

Vuoteen 1861 Suomen ainoana rahalaitoksena oli toiminut vuonna 1811 perustettu Suomen Pankki. Yksityishenkilöt ja kauppahuoneet toimivat luotonantajina 1830-luvulle. Sen jälkeen alettiin laatia suunnitelmia pankkien perustamiseksi. Pitkässä ja perusteellisessa kirjoituksessaan Snellman osoitti hallitsevansa asiansa perinpohjaisesti. Hän käytti tukenaan C. Cocquelin käsikirjaa mutta analysoi kriittisesti sen periaatteita paikallisista olosuhteista käsin. Snellman teki selvän eron ulkomaisten yhteyksien varaan rakennettujen pankkiliikkeiden ja paikallisesti toimivien yksityispankkien välille.96

Hän tähdensi Suomen talousseuralle antamassaan lausunnossa luottolaitosten perustamista ja niiden välttämättömyyttä. Pankkisuunnitelmat saivat lisätukea syksyllä 1857 komitealta, jossa liikemiehet laativat johtosäännön yksityisille pankkiliikkeille. Snellman jatkoi vuosina 1858–1862 pankkipoliittisia kannanottojaan. Toisaalta ne koskivat yksityis- ja kiinnityspankkien perustamista ja toisaalta ajankohtaista tai valuuttapoliittista tilannetta. Kysymys on samasta asiasta, koska rahamarkkinoiden toimivuutta voitiin parantaa rahalaitoksia perustamalla ja valuuttaoloja järjestelemällä.97

Artikkeleillaan Suomen rahakriisistä Snellman antoi Suomen ensimmäisen suhdanne- tai rahapoliittisen katsauksen. Rahakriisi alkoi ilmetä vuoden 1858 jälkipuoliskolla yleisen rahan puutteen muodossa. Sotavuosien aikana kaikki vienti maan eteläosista oli lamaantunut, kun taas tuonti jatkui. Vuoden 1856 kadon seurauksena pääomia virtasi ulkomaille. Kriisi alkoi 1858, kun Suomen valuuttakaupalle tärkeät Hampurin rahamarkkinat romahtivat 28.11.1857. Suomen Pankki käytti kriisin yhteydessä ensimmäisen kerran korkoasetta vakavassa mielessä. Snellman sivuutti artikkelissaan vähällä nämä toimenpiteet ja katsoi, että vain yksi toimenpide – diskonttokoron korotus – oli riittävä. Etenkin liikatuonti Venäjältä normaalin 40 prosentin sijaan olisi vaatinut korkeampia korkoja. Venäjän-kaupan tase oli huomattavan alijäämäistä, mikä korjaantui hitaasti. Vuonna 1856 vienti Venäjälle oli 1,80 ja tuonti 4,52 kun neljä vuotta myöhemmin luvut olivat 3,3 ja 3,4. Hintojen nousu oli näen-näistä seteliruplien kansainvälisen arvon alenemisen takia. Rahapula johti vuonna 1858 hintojen kääntymiseen laskuun ja 1859 myös palkkojen. Snellman uskoi, että ylituonti olisi voitu estää, jos maassa olisi ollut luottolaitoksia, jotka olisivat johtaneet ylimääräisen pääoman tuottaviin hankkeisiin. Silloin niin pitkäaikaista liikatuontia ei olisi voinut tapahtua. 98

Snellmanin saadessa johtoonsa finanssitoimituskunnan hänen maineensa talousmiehenä oli laajalti tunnettu ja asiantuntemuksensa tunnustettu. Hänen vastuulleen kuuluivat myös toimituskunnan alaisen hallinnonalan kaikki keskusvirastot, joista vanhimmat olivat 1812 perustettu Päätullijohtokunta ja vuodesta 1810 toiminut luotsilaitos, jota johtamaan perustettiin 1850 Luotsi- ja majakkalaitoksen ylihallitus. Nämä tehtäväalueet myös kasvoivat nopeimmin. Vuosina 1811–1855 tullilaitoksen menot kolminkertaistuivat, mutta vauhti hidastui hieman 1860- ja 1870-luvulla. Seitsemässä vuosikymmenessä luotsilaitoksen menot seitsenkertaistuivat. Maanviljelystoimituskunnan perustamisen jälkeen 1860 sen alaisuuteen siirrettiin finanssitoimituskunnan alaisuudesta maanmittausasiat ja metsänhoito kahdelle uudelle keskusvirastolle, Maanmittauksen ylihallitukselle ja Metsänhoitohallitukselle.

Finanssitoimituskunnan alaisuuteen jäivät Luotsi- ja majakkalaitoksen ylihallitus, Päätullijohtokunta, vuonna 1858 perustettu Vuorihallitus (aik. Vuori-intendentinkonttori), vuonna 1811 perustettu Suomen leimakonttori, vuonna 1859 perustettu Senaatin kirjapaino, vuonna 1812 perustettu Suomen Pankki ja vuonna 1870 perustettu Valtiokonttori. Snellmanin tehtävät finanssipäällikkönä olivat laajat, koska toimituskunta hoiti keskusvirastoille kuuluvien asioiden lisäksi tulo- ja menoarvion laatimisen valtio-, vaivais- ja työhuone- sekä sotilasrahastolle, rahamääräykset hätäaputoimiin, isojakokustannusten etumaksut, pankki-, myntti- ja tullihuoneiden, majakoiden ja meriviittojen rakentamisen ja kunnossapidon sekä senaatin kirjapainon.99

Käytännössä Snellmanin oli helppo ottaa toimituskunnan johto käsiinsä, koska hänellä oli apunaan päteviä virkamiehiä. Esittelijäsihteeri Gustafsson ja protokollasihteeri Calamnius olivat työntekijöinä taitavia ja tottuneita. Snellmanin mukaan kamreeri Thilén hoiti vaikka silmät sidottuina raha-asiain konttorin asiat. Saumatonta yhteistyötä tarvittiin, koska edessä oli iso haaste: valtion menot olivat lisääntyneet vuosien varrella hallitsemattomasti, kun senaatti oli anonut lisättyjä ja uusia määrärahoja vuotuisen tulo- ja menoarvion päälle. Snellman yritti päästä irti tästä huonosta tavasta. Onnistuttuaan hän vuosia myöhemmin katseli tyydytyksellä rahan jakamista senaatissa. Tästä oli nautittu etukäteen Thilénin kanssa, kun vuosirahasääntöehdotusta oli laadittu. Monta kertaa Snellman tunsi myös pistoksen siitä, että moni hyvä asia jäi kärsimään. Jokainen päällikkö pyysi kuitenkin rahaa niihin tarkoituksiin, jotka katsoi oman toimituskuntansa kannalta hyödyllisiksi.

Budjetin laatiminen oli Snellmanille ennen kaikkea kirjanpidollinen haaste, koska se ei vielä toiminut modernissa mielessä valtion ohjausvälineenä; julkinen talous ei rasittanut elinkeinoelämää ja talouselämän tasapainohäiriöiden katsottiin korjautuvan itsestään ilman valtion puuttumista asioiden kulkuun. Ensimmäisinä vuosikymmeninä budjetin rakenne ei paljon eronnut ensimmäisestä vuoden 1810 budjetista; se ei ollut ”suuren suuri, eikä pienen pieni – – onpahan paperiarkki tavallista kokoa, jonka molemmilla sisäsivuilla on, varsin tiheällä käsialalla tosin, lueteltu, vasemmalla, debet-puolella kruununtulot, vanhassa totutussa, järjestelemättömässä järjestyksessään, ja oikealla, creditin alla menot, siinäkin säilyttämällä mikäli mahdollista Ruotsin aikaisen seuraannon.”100 Ruotsin ajalla valtion tehtävät olivat olleet perinteisesti vähäiset ja rajoittuneet lähinnä ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden ylläpitoon. Vaikka budjetin rakenne ei muuttunut, sen koko alkoi nopeasti kasvaa tehtävien lisääntyessä.

Snellmanin tiukkuutta kuvaa hyvin hänen vastauksensa senaattoreiden läksiäislahjaksi myönnetyistä lahjapalkkioista. Hänen mielipiteensä tiedusteleminen ei ollut hänen mielestään sopivaa, koska hänen velvollisuutensa vaati nimittäin vastustamaan asiaa. Lahjapalkkiot eivät yleensä olleet toivottavia – ne aiheuttivat aina moitteita. Hän halusi epävirallisesti kuitenkin puoltaa puolen vuoden palkkaa, koska luottamustehtävien hoitajien palkan ja eläkkeen välinen suuri ero oli poliittinen virhe ja koska asia oli joka tapauksessa jo päätetty. Hän halusi af Brunérin pitävän kuitenkin hänen ilmoituksensa salassa. Oli hyvin tärkeää, että vain kolme henkeä sai tietää kirjeen olemassaolosta. Hän ei halunnut tehdä selkoa asiasta julkisesti.101

Snellmanin haasteena oli, että valtion huonoa taloudellista tilaa ei voinut korjata menoja pienentämällä. Yksityinen voi näin toimia, mutta valtiomenot oli suoritettava. Suomen piti itse kustantaa itsenäisen hallinnon etuisuudet, koska se tarvitsi kaikki laitokset, jotka suurissakin maissa olivat tarpeellisia. Menopuoli oli pääasia, mutta sitä ei voinut määrätä tulojen mukaan vaan maan todellisen tarpeen mukaan. Säästäväisyys oli aina hyve, mutta niin oli myös uhrauksien tekeminen maan aineelliseksi ja henkiseksi edistymiseksi. Tämän mukaisesti hän uhrasi kaksi miljoonaa rahauudistukseen, vaikka huomispäivän leivästä ei ollut tietoa.102

Snellmanin asenne piti paikkansa, koska aina Aleksanteri II:n hallintokauden lopulle vuoteen 1881 valtion menokehityksen ohjauksesta huolehti lähinnä kulloinenkin finanssitoimituskunnan päällikkö henkilökohtaisesti. Tulo- ja menoarviot olivat pääasiassa yleiskatsaus, jolla tulot ja menot tasapainotettiin. Toisaalta ne toimivat muodollisen tilinpäätöksen perustana. Finanssihallinnossa oli 1600-luvun alkuvuosikymmeninä otettu käyttöön kollegisuuden periaate, jonka avulla virkamiehet kykenivät valvomaan finanssihallintoa koko laajuudeltaan.103

Uudistuksen seurauksena käyttöön oli otettu kaksinkertainen kirjanpito. Kuningas saattoi siten jatkuvasti verrata ja tasapainottaa valtion menoja ja tuloja. Näin valtion menojen ja tulojen ennakointi tehostui ja teki mahdolliseksi talouden suunnittelun tulevaa vuotta varten. Samalla eri hallintoalojen vertailu ja tulojen siirrot tulivat mahdolliseksi. Muutos entiseen oli valtava, koska ennen menot suunniteltiin vasta sitten, kun ne tulivat ajankohtaisiksi.104

Snellman jatkoi finanssipäällikkönä siitä, mihin edeltäjät jäivät. Snellman antoi tunnustusta von Haartmanille, joka ”oli mahtava mies. Hän kirjoitti oman tullitaksansa virallisen taksan selän takana. – – Tämän väärennöksen mukaan maata verotettiin miljoonia.” Hän hoiti lisäksi viisaasti rikkauksiaan. Von Haartmanin aikana suuriruhtinaskunnan ylemmästä keskushallinnosta kehittyi merkittävä talouspoliittinen vaikuttaja. Tällä on perusteltu valtiorakentumisen painopisteen siirtämistä 1840-luvulle 1860-luvun sijasta, jota yleensä on korostettu enemmän. Suomessa liberaalien uudistusten läpiajamisessa ei tarvittu ”nousevien keskiluokkien” radikalismia. Porvarillinen vallankumous tehtiin preussilaiseen tyyliin, virkatyönä. Liberalismi oli byrokraattista, ylhäältä annettua.105

Von Haartmanin valtiontalouden hoitoa tukivat hyvät vuodentulot 1830-luvun lopusta aina 1850-luvun puoliväliin saakka.106 Von Haartmanin toimenpiteet loivat Suomen valtiolle edellytykset toimia itsenäisenä ja suomalaisten päätöksentekijöiden asemaa turvaavana ja edistävänä koneistona. Jos tilannetta mitataan monetarisoidulla bruttokansantuotteella, markkinoita varten tapahtuneella tuotannolla, valtiollisen toiminnan laajuus 1850-luvulla oli hyvin karkeasti arvioiden 25 prosenttia bruttokansantuotteesta.107

Enemmän kuin von Haartmania Snellman arvosteli Langenskiöldiä, joka ei ollut tarpeeksi ankara vakinaisiin menoihin nähden, jotka nopeasti lisääntyivät. Vuonna 1863 menoarvion lisäys oli 600 000 markkaa eli 5 prosenttia budjetin 12 miljoonan loppusummasta. Snellmanin mielestä valtion menojen kaksinkertaistuminen 20 vuoden aikana ei voinut käydä päinsä. Snellmanin mielestä uudistukset tässä suhteessa vaativat pitkän ajan ja vastukset olivat moninaiset. Talouden kehitystä 1860-luvulla häiritsivät kadot, uuden rahan, Suomen hopeamarkan, käyttöönottoon liittynyt de facto -devalvaatio ruplaan nähden, Yhdysvaltain sisällissota ja vuoden 1866 kansainvälinen laskusuhdanne.108

Valtiontalouden itsenäisenä ohjaajana Snellmania ei finanssipäällikkönä auttanut muodollinen asema senaatin kollegion jäsenenä Helsingissä vaan omat suhteet muihin keisarin suosikkeihin ja luottomiehiin Pietarissa. Von Haartman kohosi ensimmäisenä riittävän vahvaan asemaan toteuttaakseen itsenäistä finanssipolitiikkaa. Hän siirsi suhteillaan ja ennakkoluulottomalla toiminnallaan finanssipolitiikan painopisteen merkantilismista liberalismiin. Senaattikeskeistä valtarakennetta on pidetty syynä siihen, että liberalistiset uudistukset Suomessa toteutettiin oikeudellisesti noin 20 vuotta myöhemmin kuin muissa Pohjoismaissa. Käytännössä läpimurto oli tapahtunut von Haartmanin toiminnan ansiosta jo aikaisemminkin, jos tarkastelun lähtökohdaksi otetaan todellinen, käytännössä harjoitettu politiikka. Pääpaino on silloin henkilösuhteissa eikä toteutuneissa säädöksissä.109 Tätä perinnettä Snellman asettui nyt jatkamaan omien suhteidensa, rohkeutensa ja tietämyksensä mukaisesti. 

46 Rauhala 1915, 79.

47 Rauhala 1915, 79.

48 Rauhala 1910, 286–289.

49 Ensimmäisen kerran se tapahtui asetuksella 2.7.1826

50 Asetus 2.7.1826, Kejserliga Förordningar 1826,. Asetus 25.4.1841, Kejserliga Förordningar 1841,.Asetus 25.11.1859, Kejserliga Förordningar 1859. Suomen asetuskokoelma 17/1863. Suomen asetuskokoelma 15/1869, Suomen asetuskokoelma 3/1883, Suomen asetuskokoelma 11/1887. Suomen asetuskokoelma 30/1892, Suomen asetuskokoelma 21/1896.

51 Rauhala 1921, 108–109.

52 Helsingfors Dagblad 4.8.1863/ 177:”Styrelse-verkets ombildning”.

53 Lotta Saastamoinen, Jalo esi-isien perintö. J. Ph. Palmén ja ruotsalai-set esikuvat. Teoksessa Tutkielmia Suomen suuriruhtinaskunnan keskushallinnon historiasta. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 6. Helsinki 1992, 32–33. Vastinetta ei koskaan julkaistu, koska Palménin antaman suullisen palautteen jälkeen Krook repi sen. Palmén suhtautui radikaalia ystäväänsä huomattavasti maltillisemmin senaatin uudistamiseen. Palménin mielestä kollegisuus takasi sen, että kollegion jäsenet eivät tehneet päätöksiä mielivaltaisesti vaan oikeudenmukai-sesti. Kollegiossa kehittyvä yleinen henki ylensi kollegion jäsenenä toimivan yksilön. Palasiksi revitty vastine on luettavissa yhteen lii-matuista paloista. Ks. J. Ph. Palménin kokoelma, kansio 33, Valtionarkisto.

54 Protokoll fördt hos högloft ridderskapet och adeln å Landtdagen i Helsingfors åren 1863–1864. Häftet I–V. Helsingfors 1865, 881 ja 888 (II).

55 Rauhalan mukaan tämä olisi mainittu ohjesäännössä, mutta se ei pidä paikkaansa. Komitean esityksessä siitä saattaa olla maininta. Ks. Rauhala 1915, 41–42.

56 Rauhala 1910, 174–180.

57 Rauhala 1915, 52.

58 Kenraalikuvernöörin kanslian akteissa 1858/19, 1860/13, 1862/31, 1866/20 ja 1872/5 on hajanaiset tilastot senaatin itse ratkaisemis-ta asioista. Esimerkkitapaus on laskettu käsin.

59 Senaatin talousosaston pöytäkirja 19.4.1864.

60 Palmén on pitänyt itse kirjaa asioista. J.P. Palménin kokoelma. Kansio 13.

61 Kirje Alexander Armfeltille 2.7. 1856. KT 13, 316.

62 Savolainen 1994, 203.

63 Osmo Jussila, J. V. Snellmanin suhde Venäjän valtakuntaan ja valtaistui-meen. Snellman, valtakunta ja keisarikunta. Snellman–instituutin julkaisuja. toim. Heikki Viitala. Kuopio 1990, 19–22.

64 Danielson–Kalmari 1922, 65.

65 Jussila 1986b, 95.

66 Nils Edén, Den svenska centralregeringens utveckling till kollegial organisation i början av sjuttonde århundradet (1602–1634). Uppsala 1902, 309–310 ja 320. Hallitusmuodon johdan-nossa tode-taan-kin: ”Häremot finnes ingen bättre bot än att man efter andra rikens exempel så ordnar allt för alla händelser, att styrelsen vare sig konungen lefver eller dör, vare sig han är närvarande eller frånvarande, frisk eller sjuk, och äfven under hans omyndiga år alltid kan hafva sin regelmässiga gång och tillbörliga kraft.”

67 Danielson–Kalmari II1, 460.

68 Oikeudenkäymiskaari 23: 5 §.

69 Rauhala 1921, 372.

70 KT 23, 460.

71 Savolainen 1994.

72 Gunnar Suolahti, Suomen papisto 1600-ja 1700-luvulla. Porvoo 1919, 9.

73 Matti Klinge, Yliopisto instituutiona. Teoksessa Kuninkaalli-nen Turun akatemia 1640–1808, Kirjoittaneet Matti Klinge sekä Rainer Knapas, Anto Leikola, John Strömberg. Helsinki 1987, 221–231.

74 Torvinen 1978, 41.

75 Alexander Armfelt ja lähipiiri työskenteli aktiivisesti Snellmanin kiinnittämiseksi vastuutehtäviin.

76 Kirje  Alexander Armfeltille 15.2. 1863. KT 19, 393.

77 Rein 1981 (II), 570. Ks. Valtiosihteerinviraston akti 1867/151. Kansallisarkisto 68/87.

78 E. G. Palmén, Aateli. Teoksessa valtiotieteiden käsikirja I. Helsinki 1921, 26.

79 C. A. Armfelt  Alexis Gripenbergille 5.4.1895. C. A. Armfeltin kokoelma, Valtionarkisto. Kirjeenvaihdon perusteella Gripenbergin etunimen kirjainten C. A. K. sijasta käytetään etunimeä Alexis.

80 Anna-Liisa Mikkeli, Aatelin osuus Suomen suurruhtinaskunnan virkamie-his-töstä 19. vuosisadalla. Suomen historian laudaturtyö 1954. Helsingin yliopiston historian laitos, 42.

81 Savolainen 1994, 211–215.

82 Tiihonen & Ylikangas 1992, 201.

83 Rauhala 1915, 83.

84 Ks. Valtiopäiväasiakirjat kyseisiltä vuosilta. Eduskunnan kirjasto.

85 Edv. Bergh, Vår styrelse och lantdagar. Återblick på Finlands konstitutionella utveckling under de senaste åren. Andra bandet 1867–1882. Helsingfros 1888, 128–131.

86 Kirje Alexander Armfeltille 10.10. 1863. KT 20, 158.

87 Kirje Alexander Armfeltille 17.10. 1863. KT 20, 161

88 Kirje Alexander Armfeltille 10.10. 1863. KT 20, 158.

89 Kirje Alexander Armfeltille 17.10. 1863. KT 20, 161

90 Kirje Alexander Armfeltille 7.4. 1863. KT 20, 38.

91 Erkki Pihkala, J.V. Snellmanin taloudellisesta ajattelusta. J.V. Snellman ja nykyaika. Suomalaisuuden liitto. Helsinki 1981, 43.

92 Väinö Voionmaa, Snellman ja köyhälistö. Sosialidemokraattinen puolue Suomessa. Puoluehallinnon lentokirjasia no 5. Helsinki 1906, 9.

93 Pihkala 1981, 43.

94 Ilkka Patoluoto, Sivistys kansantalouden liikuttajana. Sivistys, hyöty ja kansakunta. Toim. J. Manninen ja I. Patoluoto. Pohjoinen 1986. Promet-heus, 271.

95 Pipping 1962, 20.

96 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VII:27.

97 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VIII:40.  Ks. artikkelit Litteraturblad 1858:3, Suunnitelluista luottolaitoksista. KT 15, 150–162; Litteraturblad 1859:4, Alla esitetystä hypoteekkipankkeja koskevasta ehdotuksesta. KT 15, 375–377;  Litteraturblad 1859:12,  Ehdotetuista luottolaitoksista. KT 16, 178–206 ; Litteraturblad 1860:11, Hypoteekkiyhdistys ja maanviljelyspankki KT 17, 147–165.

98 Erkki Pihkalan kommentaari, SA VIII:56. Helsingfors 1996. Ks. artikkelit Litteraturblad 1858:12, Suomen rahakriisi. KT 15, 289–299;  Litteraturblad 1859:1. Vielä rahakriisistä. KT 15, 326–330; Litteraturblad 1859:6, . Muutamia sanoja kalliista vaihtokurssista. KT 15, 427–432; Litteraturblad 1859:10,  Maamme rahatilanteesta. KT 16, 118–132; Litteraturblad 1859:12, Ehdotetuista luottolaitoksista. KT 16, 178–206, Litteraturblad 1860:1, Muuttunut viennin ja tuonnin suhde vai parempi vaihtokurssi– kumpi palauttaa Suomeen täältä poistuneet rahat? 240–248. Helsingfors Tidningar n:o 19, 14.II 1860:47, Helsingfors Tidningar -lehden toimitukselle. KT 16, 379–382.; Litteraturblad 1860:2,  Myös sananen rahakysymyksestä. KT 16, 395–397.

99 Asetus 10.5.1969/15: 9 §.

100                        Neovius 1899, 159.

101                        af Brunérille 13.5.1867. KT 22, 87–88.

102                        KT 23, 477.

103                        Nils Edén, Den svenska centralregeringens utvecklingen till kollegial organisation i början av sjuttonde århundradet (1602–1634). Uppsala 1902, 232.

104                                    Seppo Tiihonen & Paula Tiihonen, Suomen hallintohistoria. Helsinki 1984, 65.

105                                    Matti Peltonen, Valtiollinen yö? Ajatuksia autonomian ajan alun valtionrakentu-misesta. Teoksessa Nälkä, talous, kontrolli. Helsinki 1989, 121–122.

106                                    Oiva Turpeinen, Näläntorjunta ja hyvinvointivaltion perusteet. Hallinto ja kansalainen Suomessa 1808–1905. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 4. Helsinki 1991, 45.

107                                    Peltonen 1989, 118.

108                                    Hjerppe 1988, 44–45.

109                        Raimo Savolainen, Keskusvirastolinnakkeista virastoarmeijaksi. Senaatin ja valtioneuvoston alainen keskushallinto Suomessa 1809–1995. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 22. Helsinki 1996, 87.